La collecte de statistiques officielles dans une démocratie moderne

Institut C.D. Howe
Table ronde
Toronto, Canada
16 mai 2013

Les entreprises, les administrations publiques et tous les Canadiens ont besoin de statistiques officielles exactes et actuelles. La collecte de données pose cependant des défis : il est essentiel, dans une démocratie moderne, d'établir un équilibre entre l'intégralité des données, leur actualité et la vie privée.

Introduction

Je suis heureux d'être parmi vous pour parler de statistiques officielles, tout particulièrement dans le cadre de l'Année mondiale de la statistique. J'aimerais tout d'abord remercier I'Institut C.D. Howe de m'avoir invité à participer aux discussions qui se tiennent aujourd'hui.

Je vais aborder surtout la question relative à la vie privée dans le contexte de la collecte de renseignements pour la production de statistiques officielles. Je pourrai aborder les autres dimensions de ce thème dans la discussion. Si la question de la vie privée s'est imposée avec force au cours des trois dernières années, elle représente en fait un enjeu de longue date pour Statistique Canada.

Dans un certain nombre de décisions judiciaires rendues à l'encontre de personnes ayant refusé de participer au Recensement de la population, les tribunaux ont conclu — dans le domaine des statistiques officielles à tout le moins — qu'il n'existe pas, au Canada, de droit à la vie privée reconnu par la loi. Une décision récente de la Cour fédérale a rejeté, encore une fois, l'argument selon lequel la protection conférée par la Charte des droits et libertés contre les perquisitions et les saisies abusives constitue un fondement juridique pour justifier le refus de participer au recensement comme l'exige la Loi sur la statistique. Mais abstraction faite des questions d'ordre juridique, les Canadiens s'attendent généralement à ce que leur vie privée soit respectée.

Dans mes commentaires d'aujourd'hui, je m'attarderai sur la relation entre la nécessité de disposer de statistiques officielles et la volonté de réduire au minimum l'intrusion dans la vie privée. J'aimerais d'abord vous donner un aperçu de l'évolution de la collecte des statistiques officielles au Canada sous l'angle de la vie privée. J'expliquerai ensuite pourquoi la collecte de statistiques officielles entre forcément en conflit avec les attentes quant au respect de la vie privée. Et, en guise de conclusion, je comparerai l'approche par rapport à la vie privée adoptée par Statistique Canada à celles d'autres bureaux nationaux de la statistique ailleurs dans le monde.

Comment la collecte des statistiques officielles a-t-elle évolué au fil des ans en ce qui a trait à la vie privée et au fardeau de réponse?

La collecte de données auprès des Canadiens par le gouvernement ne date pas d'hier. Le premier recensement a été mené en 1666 en Nouvelle-France par Jean Talon et recueillait des renseignements sur l'âge, le sexe, l'état matrimonial, le lieu de résidence de la population et bien d'autres éléments. La Loi constitutionnelle de 1867 prévoit l'obligation de tenir un recensement tous les 10 ans pour garantir la représentation selon la population au sein du nouveau parlement et fait « du recensement et des statistiques » un domaine de compétence fédérale.

Le Bureau fédéral de la statistique est fondé en 1918 et a pour mandat de créer et de diriger un système statistique très centralisé. Dans le sillage de la Grande Crise et de la Seconde Guerre mondiale, le Canada élargit considérablement son système statistique en ajoutant des mesures macroéconomiques du produit intérieur brut, des paiements internationaux, de l'emploi et du chômage, et de l'inflation. En 1956, le rythme élevé des changements démographiques au Canada amène le gouvernement à instaurer des recensements nationaux de la population tous les cinq ans. Durant les années 1980, l'accès accru à des capacités informatiques de moins en moins coûteuses et à des données administratives stockées dans des fichiers numériques structurés incite Statistique Canada à intensifier l'utilisation de ces fichiers à des fins statistiques, y compris par le couplage de divers fichiers en vue d'augmenter leur utilité et leur capacité. La compréhension de l'information statistique et les besoins à ce chapitre connaissent une croissance remarquable au cours de cette période, et les questions par rapport à la vie privée et au fardeau de réponse ne sont guère soulevées, du moins avant la fin de cette ère.

À la fin des années 1970 et au début des années 1980, la question de la protection de la vie privée au Canada gagne en importance, et le pouvoir conféré par la loi à Statistique Canada d'exiger la participation aux enquêtes est remis en question. C'est dans ce contexte que, en 1981, le gouvernement dirigé par le très honorable Pierre Elliot Trudeau réagit à la contestation croissante en modifiant la Loi sur la statistique pour permettre la participation volontaire aux enquêtes tout en maintenant la participation obligatoire aux recensements. Avant cette modification, la participation à toutes les enquêtes était obligatoire.

Parallèlement au mouvement favorable à une protection accrue de la vie privée, le gouvernement adopte, en 1983, la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Dans la foulée des modifications apportées à la Loi sur la statistique pour permettre la participation volontaire aux enquêtes, Statistique Canada, sous la direction de mes prédécesseurs et tout particulièrement sous celle d'Ivan Fellegi, transforme graduellement toutes ses enquêtes-ménages, sauf l'Enquête sur la population, en enquêtes à participation volontaire. Toutefois, l'organisme décide de maintenir, presque sans exception, la participation obligatoire aux enquêtes-entreprises et aux enquêtes sur l'agriculture. Cette décision se fonde sur deux facteurs. Premièrement, le respect de la vie privée ne se pose pas comme un enjeu aussi important pour les entreprises, qui se préoccupent généralement davantage du fardeau de réponse. Deuxièmement, la participation volontaire aurait des conséquences nettement plus marquées sur la qualité des données des enquêtes-entreprises et des enquêtes agricoles.

Examinons de plus près ce deuxième facteur. Dans la mesure où les parts de marché se répartissent souvent de façon inégale entre les entreprises d'un secteur donné, le refus d'une grande entreprise de participer à une enquête réduirait considérablement la capacité de l'organisme à produire une mesure exacte de l'activité dans le secteur ou la région de cette entreprise. Compte tenu de l'importance des indicateurs économiques, la participation volontaire aux enquêtes-entreprises et aux enquêtes sur l'agriculture aurait posé un risque jugé inacceptable. Aujourd'hui, la participation aux enquêtes-entreprises et aux enquêtes agricoles menées par Statistique Canada reste obligatoire.

En ce qui a trait aux nombreuses enquêtes-ménages désormais à participation volontaire, les taux de réponse qui étaient initialement élevés ont diminué au fil des ans — ce qui soulève de plus en plus d'inquiétudes au sujet de la qualité des données. 

Jusqu'à maintenant, cependant, Statistique Canada n'est, en aucun cas, revenu sur sa décision de rendre la participation aux enquêtes volontaire. L'organisme s'emploie plutôt à comprendre pourquoi les taux de réponse diminuent et, ensuite, à adopter des stratégies pour arrêter ou renverser cette tendance, lorsque cela est possible. Selon nous, le fardeau de réponse ou les inconvénients posés par l'enquête représentent les principaux facteurs à l'origine de la diminution des taux de réponse. En clair, les Canadiens n'ont pas le temps ou l'envie de répondre à des questions d'enquête, de sorte que, avec l'arrivée de nouvelles technologies comme l'affichage des numéros, il est de plus en plus difficile de joindre les répondants potentiels.

Toutefois, lorsque le contact est établi, les taux de refus diffèrent peu de ce qu'on observait dans le passé. Il semble donc que le déclin des taux de réponse tienne davantage au fardeau de réponse qu'à la vie privée. Par conséquent, Statistique Canada canalise ses efforts vers l'adoption de pratiques et de processus de collecte suffisamment souples pour permettre aux répondants de répondre aux questionnaires d'enquête lorsqu'ils en ont le temps et d'utiliser les méthodes qui leur conviennent le mieux. De plus en plus d'enquêtes de Statistique Canada sont menées par des moyens électroniques, et l'organisme travaille à modifier ses processus pour permettre aux participants de répondre par plus d'une méthode. Ainsi, un participant pourrait commencer à répondre au téléphone et terminer l'enquête plus tard par Internet.

La prochaine étape marquante en ce qui concerne la vie privée et l'intrusion dans la vie personnelle survient en 2010. Cette année-là, le gouvernement actuel conclut que certaines questions devant faire partie du questionnaire détaillé du Recensement de la population de 2011 représentent une intrusion inacceptable quant aux attentes des citoyens canadiens par rapport au respect de la vie privée. En passant, permettez-moi de préciser que, juridiquement, le questionnaire détaillé n'a jamais fait partie du Recensement de la population. Le gouvernement n'a donc pas approuvé les questions soumises pour le questionnaire détaillé du Recensement de 2011 et a plutôt demandé à Statistique Canada de formuler des options qui s'appuieraient sur les pouvoirs généraux conférés par la Loi sur la statistique pour mener une enquête à participation volontaire dont l'objet et le contenu seraient équivalents à ce qui était proposé pour le questionnaire détaillé du recensement.

Peut-être n'a-t-on pas suffisamment reconnu que la décision prise par le gouvernement en 2010 s'inscrivait dans un mouvement continu amorcé par un autre gouvernement en 1981, année de l'introduction des enquêtes à participation volontaire.

Les activités relatives aux statistiques officielles entrent forcément en conflit avec les attentes par rapport au respect de la vie privée

J'aimerais maintenant prendre quelques minutes pour expliquer pourquoi les activités relatives aux statistiques officielles entrent forcément en conflit avec les attentes par rapport au respect de la vie privée.

La collecte de statistiques officielles met en cause trois dimensions distinctes de la vie privée : premièrement, le droit attendu de ne pas divulguer de renseignements personnels, deuxièmement, le droit attendu de contrôler l'utilisation des renseignements qu'on aurait accepté de divulguer, et troisièmement, le droit attendu de ne pas être importuné.

Dans le cadre des enquêtes à participation obligatoire, comme celles que mènent les bureaux nationaux de la statistique de la plupart des pays développés, on exige que les citoyens ou les entreprises divulguent les renseignements demandés, qu'ils le veuillent ou non, ceux-ci étant passibles de peines (généralement des amendes) en cas de refus. Les citoyens sont très sensibles à cette obligation, tout comme le sont les entreprises non constituées.

La plupart des bureaux de la statistique ont le pouvoir de demander à d'autres ministères, d'autres ordres d'administration publique et d'autres organisations de leur fournir des dossiers administratifs à des fins statistiques. On pourrait être tenté de voir le recours à ces données comme une solution aux problèmes posés par les enquêtes au regard du respect de la vie privée. Mais tel n'est pas le cas. L'utilisation à des fins statistiques de fichiers de données administratives (comme les déclarations de revenus), soit d'une manière isolée, soit en combinaison avec des données d'enquête ou d'autres données administratives, prive les citoyens et les entreprises du droit de contrôler l'utilisation à une fin secondaire des renseignements qu'ils ont divulgués à une fin première différente.

Les commissaires à la protection de la vie privée demandent généralement que les citoyens soient informés de toute utilisation secondaire des renseignements au moment où on leur demande de fournir ces renseignements à la fin première. C'est pourquoi Statistique Canada divulgue de façon active aux répondants d'enquête les utilisations prévues et possibles des renseignements qui les concernent. Toutefois, comme on peut le voir dans le cas des données de l'impôt sur le revenu, qui sont largement exploitées par les bureaux de la statistique et pour lesquelles Statistique Canada n'est pas le collecteur original, le fait de connaître l'utilisation secondaire prévue des renseignements ne donne aucun choix significatif quant à la participation au processus premier.

Le couplage d'enregistrements est un domaine qui présente un potentiel énorme et qui, par sa nature même, va à l'encontre de la deuxième dimension du respect de la vie privée. La combinaison d'ensembles de données accroît considérablement le potentiel analytique de l'information. Par exemple, le couplage de renseignements tirés d'une enquête sur la santé avec les données administratives sur l'hospitalisation et la mortalité permet d'analyser la relation entre les facteurs de risque comportementaux et environnementaux, d'une part, et l'utilisation des services hospitaliers et les résultats connexes, d'autre part. Sans le couplage des renseignements, les analyses de cette nature seraient à la fois coûteuses et fastidieuses. Mais ces analyses nécessitent le couplage d'ensembles de données initialement recueillies à d'autres fins.

Le recours aux enquêtes à participation volontaire permet de respecter les droits associés aux deux premières dimensions du respect de la vie privée : les personnes qui ne veulent pas participer, soit parce qu'elles ne veulent pas divulguer les renseignements demandés, soit parce qu'elles ne sont pas d'accord avec l'utilisation secondaire des données, peuvent refuser de le faire. Cependant, les enquêtes à participation volontaire ne règlent pas le problème associé à la troisième dimension du respect de la vie privée, soit le droit attendu de ne pas être importuné.

Pour assurer la validité des résultats d'enquête, les bureaux de la statistique n'épargnent aucun effort pour obtenir une réponse de toutes les entreprises ou de toutes les personnes faisant partie de l'échantillon. Cela implique généralement des communications répétées avec les répondants potentiels, une pratique qui peut porter atteinte au droit attendu de ne pas être importuné.

Comme vous pouvez le voir, les activités relatives aux statistiques officielles vont nécessairement à l'encontre des attentes par rapport à la vie privée. Toutefois, on reconnaît généralement qu'un pays a besoin d'information sur l'état et l'évolution de l'économie, de la société et de l'environnement pour soutenir le processus démocratique et pour éclairer la prise de décisions publique et privée dans des domaines comme l'élaboration, la mise en œuvre, l'exécution et l'évaluation des programmes publics, de même que la planification des activités et des investissements dans les entreprises privées. Ces deux pôles sont liés par la dimension de la qualité des données. Les approches statistiques les plus respectueuses de la vie privée, comme les enquêtes à participation volontaire (droit de ne pas divulguer) assorties d'un suivi minimal auprès des non-répondants (droit de ne pas être importuné), produisent des données de qualité très médiocre et, dans les cas extrêmes, des données biaisées et donc inutilisables. Les approches statistiques moins respectueuses des attentes par rapport à la vie privée, comme les enquêtes à participation obligatoire (divulgation obligatoire et imposition possible de peines en cas de refus) et l'utilisation de sources de données administratives (divulgation de données à d'autres fins) produisent des données de très grande qualité. De toute évidence, les décisions importantes doivent se fonder sur des données de qualité appropriée. Le défi consiste donc à trouver un juste équilibre entre l'obtention de données de qualité acceptable aux fins des décisions à prendre et le respect de la vie privée auquel s'attendent les citoyens.  

Je dois aussi ajouter que, au cœur même de tout cela, se trouve l'obligation du bureau de la statistique de protéger et de ne pas divulguer les renseignements identifiables d'ordre « privé » sur des organisations ou des entreprises particulières. Cette garantie absolue de confidentialité doit être maintenue en tout temps pour permettre au bureau de la statistique de recueillir des renseignements exacts auprès des répondants. Les débats récents entourant le Recensement de 2011 ont été marqués par une certaine confusion entre « confidentialité » et « respect de la vie privée ». L'assurance que les renseignements confidentiels ne sont pas divulgués pourrait rendre l'intrusion dans la vie privée plus acceptable pour les répondants, mais cette intrusion n'en est pas moins réelle.

Comme je l'ai expliqué plus tôt, ce calcul peut varier au fil des ans. Par exemple, compte tenu de la tendance générale de diminution des taux de réponse aux enquêtes sociales, les enquêtes à participation volontaire qui, à une certaine époque, produisaient des données de qualité adéquate pour les fins auxquelles elles étaient destinées pourraient ne plus produire des données de ce niveau de qualité. En tant qu'observateur intéressé, je pense que les citoyens n'ont généralement pas une opinion ferme et immuable sur la vie privée. Ils se préoccupent davantage du fardeau de réponse, de la divulgation de fautes personnelles ou encore de la possibilité de pertes financières que du principe abstrait. Des acteurs peuvent attiser les passions autour de cas particuliers, mais, en règle générale, les citoyens font preuve d'une certaine désinvolture pour ce qui est de la protection de leur vie privée (comme en témoignent Facebook et Twitter).

Où nous situons-nous à l'échelle internationale?

Comment se situe donc Statistique Canada sur la scène mondiale?

Dans la plupart des pays développés, la réponse aux demandes statistiques du bureau national de la statistique est une obligation ancrée dans la loi, sans exception. Selon une enquête récente auprès des bureaux nationaux de la statistique menée par les Nations Unies, près de 70 % des bureaux ne réalisent que des enquêtes à participation obligatoire et le quart des bureaux effectuent de nombreuses enquêtes à participation obligatoire. En revanche, peu de pays, le Canada étant là aussi une exception notable, engagent des poursuites contre les personnes en vertu de ces dispositions. Par conséquent, dans le cadre de leurs enquêtes à participation obligatoire, certains bureaux de la statistique obtiennent des taux de réponse inférieurs à ceux qu'obtient Statistique Canada pour ses enquêtes à participation volontaire.

De plus en plus, les pays développés ayant une longue tradition de registres de population délaissent les recensements et les enquêtes au profit de l'exploitation de données administratives pour établir les statistiques démographiques de base. Les pays qui optent pour cette voie ont généralement une longue tradition de registres de population qui sont actuels et exacts à l'échelle régionale (les pays scandinaves par exemple) ou s'engagent à établir de tels registres (la Nouvelle-Zélande, par exemple). Historiquement, les pays anglo-saxons se sont montrés réticents à l'approche fondée sur les registres de population en raison de l'absence de registres de qualité acceptable qui serviraient de fondement à leur programme statistique et en raison d'une résistance culturelle envers la création de tels registres. 

L'annonce faite par la Nouvelle-Zélande en 2013 marque une première rupture significative dans cet état des choses, bien que le Royaume-Uni explore aussi la possibilité de simuler un registre de population. Le Commissaire à la protection de la vie privée du Canada de même que les commissaires provinciaux et territoriaux ont clairement indiqué à Statistique Canada leurs vives préoccupations concernant la création d'un registre de population et l'adoption d'un numéro d'identification personnel au Canada.

L'approche des données administratives est, par ailleurs, plus viable dans les états unitaires où les dossiers administratifs requis sont tenus à un seul palier de gouvernement. Et, surtout, dans la question qui nous intéresse, l'utilisation de données administratives élaborées à des fins autres que statistiques va également à l'encontre des attentes par rapport à la vie privée et ne peut être considérée comme étant supérieure à cet égard aux enquêtes, qu'elles soient à participation obligatoire ou volontaire. L'avantage des solutions fondées sur les données administratives tient principalement à la réduction des coûts et à l'allègement du fardeau de réponse des citoyens (le gouvernement dispose déjà des renseignements). À l'heure actuelle, Statistique Canada utilise des données administratives aussi souvent que possible pour compléter ses activités d'enquête. L'organisme utilise par exemple les données fiscales au lieu de recueillir des données sur le revenu dans les enquêtes-ménages.

Conclusion

En résumé, chacun des moyens employés pour obtenir des renseignements auprès des Canadiens et des entreprises canadiennes présente des forces et des faiblesses en ce qui a trait au respect de la vie privée. C'est à l'organisme national de la statistique, sous l'œil vigilant du législateur, qu'incombe la responsabilité de déterminer si l'information est suffisamment utile à la société pour justifier l'atteinte à la vie privée qui découle de toute forme de collecte de renseignements. Il incombe aussi à l'organisme national de la statistique de déterminer, dans chaque situation, la dimension de la vie privée la plus importante.

Dans une société démocratique, le pouvoir de coercition est confié au législateur et aux tribunaux. Lorsqu'ils créent des bureaux de la statistique et qu'ils modifient leurs pouvoirs, les gouvernements doivent déterminer les pouvoirs de coercition qui seront confiés à ces bureaux et les limites qui encadreront l'exercice de ces pouvoirs.

En guise de conclusion, j'aimerais rappeler que le système national de la statistique est un bien national de grande valeur qui rapporte beaucoup plus aux Canadiens qu'il ne coûte : il assure l'accès à une information de grande qualité sur la société canadienne, l'économie, les institutions et l'environnement, laquelle soutient la prise de décisions ainsi que la participation des Canadiens, que ce soit dans le processus démocratique, sur les marchés ou dans leur vie personnelle.

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