Chapitre 1.3 : Utilisation des normes internationales

1. Considérations stratégiques génériques relatives à l'adoption et à l'utilisation de normes internationales

La mise en œuvre d'une norme internationale exige l'application d'un processus stratégique exhaustif afin d'éclairer efficacement la production et la diffusion de renseignements statistiques. Comme on l'a mentionné précédemment dans ce chapitre, un lien robuste relie souvent l'utilisation de cadres et de normes internationaux, la pertinence des données produites aux yeux des utilisateurs et l'efficience des systèmes statistiques. Même s'il est important pour les organismes statistiques d'adopter les cadres et les normes internationaux, cette adoption peut s'avérer une entreprise coûteuse et exigeante. Les décisions concernant les éléments qui doivent être mis en œuvre ainsi que le moment et la méthode les plus opportuns pour le faire doivent être mûrement réfléchis et mener à l'élaboration de plans de mise en œuvre réalistes.

La liste ci-dessous présente un ensemble de questions auxquelles un INS doit répondre avant de mettre en œuvre une norme internationale.

• La norme internationale correspond-elle aux réalités de la société, de l'économie et de l'environnement physique du pays?
• La norme internationale permet-elle d'éclairer l'élaboration de programmes statistiques?
• Les composantes de la norme sont-elles toutes applicables aux réalités locales et aux besoins des utilisateurs? Quels sont les éléments à prendre en considération et ceux à ignorer? Quels sont les éléments les plus importants? Comment justifier de ne pas tenir compte de certains aspects d'une norme, et quel pourrait être l'effet de cette décision? Dans quelle mesure l'INS doit-il s'écarter de la norme afin de combler les besoins inhérents à son contexte, tout en respectant le principe sous-jacent de comparabilité?
• L'INS a-t-il procédé à une vaste consultation de ses intervenants et utilisateurs de données clés afin de recueillir leurs commentaires? L'INS a-t-il pris en considération les points de vue exprimés et proposé des façons de traiter les enjeux soulevés? Les produits statistiques résultant de l'application de la norme seront-ils pertinents dans le contexte national?
• L'INS dispose-t-il du financement nécessaire pour mettre en œuvre et tenir à jour cette nouvelle norme, et pour concilier les produits statistiques actuellement disponibles avec ceux qui suivront la mise en œuvre de la norme?
• L'INS dispose-t-il de l'infrastructure de base (infrastructure statistique, technologies de l'information et ressources humaines) pour recueillir des données statistiques conformément à cette nouvelle norme?

Il importe de souligner le fait que l'applicabilité de tout type de normes ou de cadres doit faire l'objet de consultations exhaustives auprès des utilisateurs et des intervenants clés. Des consultations, un engagement et des communications ouvertes et continues sont des facteurs essentiels, car les utilisateurs et les intervenants clés doivent être consultés dès les premières étapes du processus concernant les changements potentiels et leurs incidences. Lorsqu'un INS décide de mettre en œuvre une nouvelle norme ou de modifier une norme, il est très important d'exposer à l'avance aux utilisateurs et aux intervenants le plan de mise en œuvre et les changements prévus.

2. Stratégie et processus d'adoption et d'utilisation d'unités statistiques, de populations, de concepts, de définitions, de variables et de classifications normalisés

Comme on l'a mentionné précédemment, l'adoption et l'utilisation d'unités statistiques, de populations, de concepts, de définitions, de variables et de classifications normalisés est un élément clé pour assurer la cohérence, l'intégration et la comparabilité entre les programmes statistiques et les limites géographiques. L'encadré 1.3.1 ci-dessous présente les définitions des concepts clés.

Les bonnes pratiques de gestion pour l'utilisation des normes internationales comprennent généralement les aspects suivants :

• Une structure de gouvernance appuyée par des mécanismes de consultation pour s'assurer que l'on prend en considération l'incidence de toute décision sur les producteurs de données à l'interne et les utilisateurs externes auxquels s'appliquent les normes. 
• La création d'unités organisationnelles spécifiques et spécialisées, possédant le niveau d'autorité approprié et chargées : 1) de diriger l'adoption et la mise au point des normes statistiques; 2) d'appuyer les efforts déployés par les programmes et les domaines statistiques afin de mettre au point des normes, dans le cas où les normes n'existent pas ou sont périmées; 3) d'assurer la cohérence ou la mise en correspondance des différentes versions des normes pour les séries chronologiques.
• Un processus de suivi de la mesure dans laquelle les normes statistiques sont utilisées par les programmes et les domaines statistiques, et de responsabilisation du personnel en matière d'application des normes.
• Une stratégie de communication pour s'assurer que tous les membres concernés du personnel sont informés de l'existence des normes statistiques et des changements qui peuvent y être apportés, ainsi que de la mesure dans laquelle l'application de chaque norme est obligatoire^{Note de fin de page 3}.

Statistique Canada facilite l'utilisation d'unités statistiques, de populations, de concepts, de définitions, de variables et de classifications normalisés par une structure et une politique de gouvernance qui visent l'application d'une approche uniforme et efficace.

La Politique concernant les normes de Statistique Canada fournit un cadre pour l'examen, la documentation, l'autorisation et le suivi de l'utilisation des noms et des définitions normalisés pour les populations, les unités statistiques, les concepts, les variables et les classifications dans les programmes de l'organisme. Cette politique impose différents ensembles d'exigences relatives à la mise en œuvre applicables aux normes approuvées par le comité de haute direction approprié (le Comité des méthodes et des normes) :

• Norme générale : norme dont l'application est obligatoire, à moins d'obtenir une exemption explicite conformément à la présente politique.
• Norme recommandée : norme reconnue avec ou sans période d'essai particulière après laquelle elle peut être adoptée comme norme générale.
• Norme propre au programme : norme adoptée pour un programme statistique particulier.

Statistique Canada dispose également d'une structure de gouvernance et de gestion bien établie et efficace qui assure l'application d'une approche intégrée en matière de détermination des priorités stratégiques, de prise de décisions et de responsabilisation (voir le chapitre 2.2 : Planification stratégique intégrée). Trois entités se partagent les responsabilités relatives à l'adoption et à l'utilisation des normes internationales : la Division des normes, le Comité des méthodes et des normes et les secteurs de programmes. On s'attend à ce que les deux dernières entités s'assurent de comprendre l'effet des statistiques sur les utilisateurs et que ces effets soient pris en compte dans toute décision relative aux normes.

La Division des normes a pour mandat d'élaborer, de tenir à jour et de communiquer les normes statistiques, de promouvoir et de suivre leur mise en œuvre, de fournir des conseils relatifs à leur interprétation et de produire des mécanismes d'intégration (par exemple, des tables de concordance) qui facilitent la comparaison ou le transfert de données entre différents plans de classification. • La Division des normes a également pour mandat de créer, de mettre à jour et de diffuser des métadonnées statistiques pour les enquêtes et les programmes statistiques de l'organisme, conformément aux modalités de la Politique visant à informer les utilisateurs sur la qualité des données et la méthodologie.

Les travaux de la Division des normes sont guidés par l'évolution des normes internationales, de même que par les besoins de l'organisme ou des programmes. Le Comité des méthodes et des normes constitue le mécanisme de gouvernance pour l'orientation stratégique, la surveillance de la conformité et l'approbation d'exceptions aux normes.  Il reçoit aussi des conseils de plusieurs autres comités internes, comme le Comité de gestion de l'information (voir le chapitre 2.7 : Gestion de l'information), de comités spécialisés ainsi que de groupes d'experts externes. La figure 1.3.1 illustre les liens à l'intérieur et à l'extérieur de la structure de gouvernance de la Division des normes.

Le Comité des méthodes et des normes est un comité de hauts dirigeants dont le rôle est le suivant :

• fournir de l'assistance et des conseils sur l'élaboration et l'application de normes statistiques et de métadonnées au sein des programmes de l'organisme;
• approuver l'adoption de concepts statistiques, de variables et de classifications comme normes générales;
• approuver les exemptions aux normes générales lorsque la situation le justifie;
• fournir des conseils sur la mise au point et l'utilisation de méthodes statistiques rigoureuses;
• fournir de l'encadrement sur les priorités en matière de recherche statistique et d'innovation;
• agir à titre de pivot pour l'examen et le suivi des pratiques et des enjeux de qualité des données à l'échelle de l'organisme.

Ce comité relève du comité de la haute direction de l'organisme, c'est-à-dire du Conseil exécutif de gestion (CEG), et assure la cohérence globale de toutes les pratiques de gestion. Les décisions ultimes concernant les normes générales sont prises par le CEG à partir de recommandations formulées par le Comité des méthodes et des normes.

Après avoir été approuvées par ce comité, les normes sont mises en œuvre au sein des programmes d'enquête. Non seulement les secteurs de programmes sont-ils chargés de mettre en œuvre et de communiquer les normes aux utilisateurs, mais ils doivent aussi présenter au Comité des méthodes et des normes des demandes pour faire reconnaître à titre de normes des noms et des définitions de populations, des unités statistiques, des concepts, des variables ou des classifications.

La figure 1.3.1 présente un aperçu de la structure de gouvernance pour les normes de Statistique Canada.

Figure 1.3.1 : Gouvernance interne et externe relative aux normes et à la classification à Statistique Canada

Même si la Politique concernant les normes et la gouvernance définit des mécanismes de contrôle et de maintien de l'équilibre relatifs à l'application des normes internationales au sein de l'organisme, Statistique Canada a mis au point des outils visant à appuyer l'adhésion aux normes et à réaliser des gains d'efficacité grâce à leur application.

En premier lieu, dans le but d'appuyer la mise en œuvre des normes par les secteurs de programmes, Statistique Canada a élaboré le contenu harmonisé pour les enquête sociales. En plus de permettre aux gestionnaires d'enquêtes de réaliser des gains d'efficacité, en réutilisant des questions et des modules logiciels pour la création d'applications, au lieu de les redévelopper pour chaque enquête ou cycle d'enquête, l'initiative de contenu harmonisé a pour but d'accroître la comparabilité des données des différentes enquêtes et des différents cycles d'enquêtes. Plusieurs concepts ont été harmonisés, notamment un ensemble de questions et réponses normalisées, des métadonnées prédéfinies pour accompagner les questions, des variables et des classifications, une fonction d'extraction automatique dans l'Outil de développement du questionnaire, des applications assistées par ordinateur préprogrammées ainsi que des règles de traitement. L'utilisation de contenu harmonisé est devenue une obligation pour toutes les enquêtes, à moins qu'une exemption ait été accordée.

On a aussi facilité le codage, c'est-à-dire la procédure permettant de classer les données fournies sur un questionnaire en fonction de classifications statistiques normalisées, par l'utilisation d'un outil informatique (G-Code^{Note de fin de page 4}) et d'une interface de codage (Système de codage selon les classifications [SCC]). L'outil G-Code est un système automatisé qui attribue des codes à des descriptions. Il effectue cette opération en associant des descriptions en format texte, qui peuvent provenir d'un questionnaire, à des descriptions « parsées » ou normalisées figurant dans la base de données G-Code. Le système CCS est un outil de codage généralisé et interactif conçu pour faciliter l'attribution de codes numériques pour des classifications particulières. Il s'agit de l'outil organisationnel clé pour le codage « manuel » assisté par ordinateur. Le système comprend des codes pour les industries, les professions, les classifications de programmes d'enseignement et les produits. Il fournit un ensemble de fichiers et de règles communs pour assurer la cohérence du codage. Il a été conçu pour être facilement personnalisé afin de l'adapter aux exigences particulières. Il offre d'autres avantages, notamment : 1) capacité de coder des éléments en fonction de plus d'une classification; 2) capacité d'exécuter des recherches selon le fichier de référence, le code de classification, le titre, la description ou les notes; 3) possibilité d'intégrer l'outil SCC dans une application de codage et d'importer des données provenant d'autres sources, comme des réponses à des questionnaires.

La capacité d'attribuer aux données des codes correspondant à plus d'une classification est particulièrement importante dans le cas où divers organismes internationaux exigent que l'organisme statistique présente la même information selon différentes normes. Au Canada, par exemple, les industries sont classées selon le Système de classification des industries de l'Amérique du Nord (SCIAN). Cette norme est utilisée pour classer les entreprises selon une hiérarchie ascendante, en fonction de la valeur ajoutée à l'unité d'activité primaire. Comme son nom l'indique, ce système de classification est en vigueur au Canada, aux, États-Unis et au Mexique. Il est renégocié et révisé conjointement par les trois parties.

Cependant, la norme internationale pour la classification des industries est le système Classification internationale type, par industrie (CITI) des Nations Unies. Le système de classification CITI met principalement l'accent sur le type d'activités effectuées par les établissements et les autres entités statistiques. Les principaux critères de classification sont les suivants : 1) la nature des biens et services produits; 2) les usages de ces biens et services; 3) les intrants, les procédés et la technologie de production. Le troisième critère correspond au fondement conceptuel du SCIAN. Le Canada doit donc appliquer le CITI pour produire des rapports statistiques à l'intention des organismes internationaux comme la DSNU, le FMI et l'OCDE. Même s'ils tendent vers une plus grande cohérence, ces deux systèmes de classification doivent être tenus à jour. Pour réaliser cet objectif, des tables de concordance ont été mises au point. Le Canada utilise des tables de concordance entre le SCIAN et le CITI pour produire des rapports de données sur les industries conformes à la classification CITI, et résout manuellement les appariements multiples à l'aide du SCC.

3. Stratégie et processus pour l'utilisation des cadres statistiques internationaux

Les INS sont encouragés à appliquer les cadres statistiques internationaux afin de s'assurer que l'application des méthodologies statistiques reposant sur des fondements scientifiques soit conforme aux exigences des normes internationales et des principes relatifs aux statistiques officielles.

Les cadres utilisés le plus fréquemment sont probablement ceux qui ont trait à la production de rapports sur les comptes nationaux, la balance des paiements, l'indice des prix à la consommation et à la production, et les recensements de la population. Il existe aussi de nombreux autres cadres relatifs à des domaines particuliers, y compris l'environnement, la santé, les revenus et la richesse ainsi que la main-d'œuvre.

Une approche stratégique et efficace d'adoption et d'utilisation des cadres internationaux constitue généralement un processus en cinq étapes : 1) la participation aux forums ou comités internationaux dans lesquels les nouveaux cadres sont élaborés ou les cadres existants révisés; 2) la planification; 3) la consultation des utilisateurs et des intervenants; 4) la mise au point d'un plan de mise en œuvre et de mise à jour; 5) la communication proactive avec les utilisateurs et les intervenants, avant et après la mise en œuvre du nouveau cadre.

Dans les faits, le point de départ pour un INS consiste à se tenir informé des nouvelles normes en cours d'élaboration ou de la révision des normes existantes, et de participer à leur adoption. Cet objectif peut être atteint de deux façons. D'abord, l'INS peut prendre part à un groupe d'experts formé de spécialistes internationaux du domaine pour lequel des pratiques exemplaires et de nouveaux cadres sont définis, ou être représenté dans ce groupe. Ensuite, les INS sont généralement invités à participer aux discussions finales précédant l'adoption d'un nouveau cadre statistique. La participation active à des rencontres et des groupes de travail internationaux est un moyen efficace pour l'organisme de faire connaître ses positions, d'exprimer des préoccupations et d'influencer, dans la mesure du possible, les résultats des débats. Ceci permet à l'organisme de réduire la nécessité d'adapter les normes à son contexte national particulier. Les discussions et les activités de développement concernant la mise sur pied de nouveaux cadres ou l'amélioration de cadres existants sont généralement menées par des organismes internationaux comme la DSNU, le FMI, les différentes commissions économiques régionales de l'ONU^{Note de fin de page 5}, l'OCDE, l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, l'Organisation mondiale de la Santé et l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture.

Au moment où il envisage l'adoption ou la mise en œuvre d'un nouveau cadre statistique, l'organisme doit tenir des consultations auprès des utilisateurs et des intervenants pour s'assurer que ce changement est approprié dans le contexte national, ou pour discuter des modifications qui peuvent être apportées au projet. En parallèle, la conception et l'élaboration d'un plan de mise en œuvre et de mise à jour exigent la conclusion d'ententes sur les jalons clés, le financement et les ressources qui doivent être attribuées à l'avance, de même que sur des stratégies de communication pour maintenir un dialogue continu avec les utilisateurs et les intervenants clés, et s'assurer de leur engagement soutenu à l'égard du projet.

Chaque division spécialisée de Statistique Canada est chargée de la gestion et de la mise en œuvre des cadres internationaux pertinents, compte tenu des données dont la division est responsable. Le Système de comptabilité nationale de Statistique Canada est présenté à titre d'exemple dans l'encadré 1.3.2, à la fin de ce chapitre.

4. Stratégie et processus pour l'utilisation des cadres de référence pour la modernisation

Les organismes statistiques ont récemment manifesté un intérêt croissant pour des programmes de modernisation fondés sur des normes. Le Groupe de haut niveau sur la modernisation de la production et des services statistiques, qui fournit chaque année un compte rendu à la Conférence des statisticiens européens, a revu et adopté les normes nécessaires pour appuyer la collaboration entre les organismes. Dans cet ordre d'idées, on a déterminé que le Modèle générique du processus de production statistique (GSBPM), le Modèle générique d'informations statistiques (GSIM) et l'architecture commune de la production statistique (CSPA) constituent des normes clés pour favoriser la modernisation des statistiques officielles.

Le GSBPM^{Note de fin de page 6} est conçu pour s'appliquer à toutes les activités réalisées par des producteurs de statistiques, tant à l'échelle nationale qu'internationale, qui génèrent des données. Le GSBPM est conçu pour être indépendant des sources de données. Il peut donc être utilisé pour la description et l'évaluation de la qualité des processus en fonction des enquêtes, des recensements, des dossiers administratifs et d'autres sources de données mixtes ou non statistiques.

L'adoption rapide du GSBPM (ou de versions nationales du modèle étroitement liées au GSBPM) par les organismes statistiques du monde entier montre une vaste acceptation de l'idée que l'ensemble de la production statistique peut être modélisée à l'aide de différentes combinaisons de moins de 50 sous-processus génériques. La mise en correspondance des processus statistiques actuels et planifiés avec le GSBPM facilite la découverte de possibilités de synergie entre les processus, tant au sein des organismes que dans leurs relations avec d'autres entités similaires. On peut ainsi déterminer les bonnes pratiques et accroître l'efficacité de chaque sous-processus. En outre, le GSBPM est de plus en plus utilisé comme outil pour établir le coût des différents éléments du processus de production et pour éclairer les décisions stratégiques sur la répartition des ressources.

Le GSIM complète le GSBPM et fournit un lien vers des normes relatives aux données et aux métadonnées, comme l'Initiative sur la documentation des données et l'initiative d'échange de données et de métadonnées statistiques. Le GSIM est un cadre de référence de définitions, d'attributs et de relations acceptés à l'échelle internationale qui décrivent les éléments d'information utilisés dans la production de statistiques officielles (objets d'information). Il permet de disposer de descriptions génériques de définitions, et de gérer et d'utiliser des données et des métadonnées dans l'ensemble du processus de production statistique. Le GSIM fournit un langage commun pour décrire l'information qui appuie l'ensemble du processus de production statistique, de l'identification des besoins des utilisateurs jusqu'à la diffusion des produits statistiques. Le GSIM offre une approche stratégique conçue pour réunir des experts de différentes disciplines (p. ex. technologies de l'information, statistique et domaines spécialisés) afin de moderniser et de rationaliser la production de statistiques officielles.

La CSPA fournit un plan détaillé pour la conception et la mise au point d'éléments de production statistique de manière à en faciliter l'échange à l'interne et entre les organismes.

Ces cadres, et plus particulièrement le GSBPM et le GSIM, ont été adoptés comme normes générales par le Comité des méthodes et des normes de Statistique Canada. Ils soutiennent la mise en œuvre des principes de l'Architecture opérationnelle du Bureau qui dictent la stratégie de modernisation de Statistique Canada. Pour en savoir plus, voir le chapitre 3.1 : Architecture opérationnelle du Bureau.