Aperçu des statistiques de finances publiques canadiennes

1. Contexte

Les administrations publiques canadiennes jouent un rôle important au sein de notre société et de notre économie. Elles fournissent de nombreux services importants, notamment dans les domaines de la santé, de l’éducation, de la justice et de l’administration générale. Également, elles établissent les politiques financières qui contribuent à orienter l’économie. Au vu de ce rôle, on comprendra toute l’importance de quantifier et de surveiller les activités des administrations publiques.

Les états financiers et les rapports des administrations publiques sont fondés sur les structures organisationnelles et sur les pratiques comptables et d’établissements de rapports respectives, ce qui explique l’absence d’uniformité, à la fois entre administrations publiques et au fil du temps. Par exemple, une administration publique peut s’acquitter d’une fonction grâce à une structure ministérielle, tandis qu’une autre aura recours à une société d’État, et une autre encore, à un conseil, une commission ou un organisme. De plus, le fait que des ministères faisant partie d’administrations publiques différentes portent un titre similaire ne signifie pas que ces ministères ont les mêmes responsabilités : une administration publique considérera qu’une opération donnée contribue à une fonction bien précise, tandis qu’une autre administration associera la même opération à plusieurs fonctions. Les structures organisationnelles changent au fur et à mesure de la création de nouveaux programmes, de la modification des programmes existants et de l’affectation ou de la réaffectation des responsabilités.

Du fait de ce manque d’uniformité dans les pratiques d’établissement de rapports, il est difficile, à partir des Comptes publics ou d’autres documents comptables gouvernementaux, d’agréger les données financières d’une manière qui permette d’effectuer des comparaisons entre administrations publiques, et de comprendre le rôle des activités gouvernementales ou encore de l’administration publique dans son ensemble. C’est l’absence de structure de rapport et de structure organisationnelle normalisée au sein des administrations publiques qui a amené le Fonds monétaire international (FMI) à élaborer le Manuel de statistiques de finances publiques (MSFP de 2001 et 2014). Le MSFP constitue un cadre de comptabilité d’exercice accepté à l’échelle internationale pour les statistiques de finances publiques. Le MSFP de 2001 est en outre pleinement intégré au cadre du Système de comptabilité nationale des Nations Unies. Au cours des cinq dernières années, Statistique Canada a mené un projet consistant à utiliser les codes et les documents comptables des administrations publiques, puis à compiler les données en conformité avec la norme des SFP. Ce projet et les données ainsi obtenues constituent un progrès important dans le cadre du programme des statistiques macroéconomiques de Statistique Canada. On dispose ainsi de données de finances publiques qui sont fondées sur une norme — la norme des SFP — acceptée à l’échelle internationale et qui sont compilées directement à partir des documents comptables des administrations publiques.

Au cours des 65 dernières années, Statistique Canada a produit des statistiques de finances publiques en se fondant sur le Système de gestion financière (SGF). Il s’agit d’un système statistique exclusif au Canada qui repose sur une méthode de comptabilité de caisse modifiée. De plus, conformément à ce système, les dépenses étaient présentées uniquement sur une base fonctionnelle (santé, éducation, culture, etc.). Dans les années 2000, les administrations publiques canadiennes en sont venues graduellement à adopter la comptabilité d’exercice intégrale. L’adoption des SFP offre donc à Statistique Canada une occasion de moderniser son programme de statistiques des administrations publiques. Du fait de la combinaison d’une classification économique et d’une classification fonctionnelle, les SFP facilitent l’harmonisation des statistiques des administrations publiques avec les autres systèmes de statistiques macroéconomiques. Pour les utilisateurs des données, cela se traduit aussi par une plus grande comparabilité avec les statistiques de finances publiques des autres pays.

L’objet du présent document est de donner un aperçu du cadre qui sous-tend les statistiques de finances publiques canadiennes (SFPC), de la manière dont ce cadre est lié à d’autres statistiques des administrations publiques, comme le Système canadien des comptes macroéconomiques et les Comptes publics, et également des nouveaux produits de données fondés sur les SFP qui sont à la disposition des utilisateurs.

2. Vue d’ensemble des statistiques de finances publiques canadiennesNote 1

Les statistiques de finances publiques sont très utiles aux décideurs politiques, aux analystes, aux chercheurs et au public pour comprendre les opérations financières, la situation financière et la stabilité financière des administrations publiques. On peut considérer que ces statistiques prises en soi remplissent deux rôles importants : d’abord, elles permettent d’exercer une surveillance à l’endroit des administrations publiques en vue de s’assurer que ces dernières exercent une saine intendance des ressources qui leur sont confiées; ensuite, elles servent à comprendre l’importance et l’incidence de ce secteur en regard de l’économie dans son ensemble, et de faire le suivi des interactions du secteur des administrations publiques et des autres secteurs de l’économie, comme les ménages, les sociétés, les institutions sans but lucratif et les non-résidents.

On pourrait dire que les Comptes publics, à titre d’états financiers, servent le même but. Cela peut être le cas pour une entité gouvernementale particulière, mais il est toutefois très difficile d’agréger de tels renseignements, étant donné le nombre de différentes façons possibles de les déclarer. L’avantage du cadre des SFPC est qu’il intègre l’ensemble des données financières des administrations publiques dans un cadre comptable bien défini. Il est ainsi possible d’agréger des données de finances publiques qui ont trait à différentes unités institutionnelles, et de comparer les données entre administrations publiques, aux échelons national et international.

La compilation de statistiques de finances publiques est une tâche complexe et qui exige beaucoup de temps; cela dit, on peut résumer et expliquer le cadre des SFPC à partir des paramètres suivants :

  • les unités institutionnelles, le secteur des administrations publiques et le secteur public;
  • les règles comptables; et
  • les stocks, les flux et les états financiers.

A. Unités institutionnelles, secteur des administrations publiques et secteur public

L’unité institutionnelle constitue l’élément de base des SFP. Il s’agit d’une entité économique qui est capable, de son propre chef, de posséder des actifs, de contracter des engagements et de s’engager dans des activités économiques et dans des transactions avec d’autres entités [traduit du MSFP de 2014, section 2.22]. Cette définition est appliquée de façon uniforme dans les systèmes de statistiques macroéconomiques utilisés par Statistique Canada, comme le Système de comptabilité nationale et la balance des paiements. Dans chacun de ces systèmes, les unités institutionnelles sont regroupées par secteur : ménages, institutions sans but lucratif au service des ménages, sociétés financières, sociétés non financières et administrations publiques.

Une unité d’administration publique est une unité institutionnelle dont l’activité principale consiste à exercer les fonctions des administrations publiques. Une telle activité peut consister par exemple à exercer un pouvoir législatif, judiciaire ou exécutif sur d’autres unités institutionnelles. Les unités d’administration publique peuvent aussi fournir des biens et services à la collectivité dans son ensemble ou à des ménages donnés, gratuitement ou à des prix qui ne sont pas économiquement significatifs. Ces unités jouent un rôle important dans la redistribution des revenus et de la richesse entre secteurs au sein de l’économie, ou encore entre unités institutionnelles dans un secteur donné. Les unités d’administration publique financent leurs activités au moyen d’impôts ou d’autres transferts obligatoires.

Outre le concept d’unité d’administration publique, les SFPC comportent le concept de société publique, ou d’entreprise publique comme on le dit souvent au Canada. Une société est une entité juridique créée dans le but de produire des biens ou des services destinés au marché. La société peut être une source de bénéfices ou de gains financiers pour ses propriétaires. La société qui appartient à une unité d’administration publique est appelée une entreprise publique. Les bénéfices et les gains financiers d’une société publique reviennent à l’unité d’administration publique qui la détient.

La prise en compte des entreprises publiques est très utile dans une optique d’analyse. Les activités des entreprises publiques s’inscrivent souvent dans le prolongement de la politique financière des administrations publiques. Ces entreprises peuvent produire des bénéfices pour l’administration publique (mais aussi poser un risque financier), préserver des ressources clés, alimenter la concurrence lorsqu’il existe d’importants obstacles à l’entrée, et offrir des services de base lorsque les coûts applicables sont prohibitifs. Les entreprises publiques peuvent aussi avoir une forte incidence sur des objectifs macroéconomiques importants, qu’il s’agisse par exemple du crédit bancaire, de la demande agrégée, des emprunts à l’étranger ou de la balance des paiements [traduit du MSFP de 2014, section 2.105].

Le secteur des administrations publiques générales se compose de l’ensemble des unités d’administration publique à l’intérieur de l’économie. Ces unités peuvent être subdivisées entre les sous-secteurs des administrations publiques générales. Dans le cadre des SFP, ces sous-secteurs comprennent l'administration centrale, les administrations d’États fédérés et les administrations locales. Pour sa part le système des SFPC compte cinq sous-secteurs : administration fédérale, administrations provinciales et territoriales, administrations locales, administrations de sécurité sociale et administrations autochtones. Le sous-secteur des administrations provinciales et territoriales est subdivisé entre administrations provinciales et territoriales, institutions d’enseignement (collèges et universités), et institutions de services de santé et de services sociaux.

Le secteur public englobe les unités d’administration publique mentionnées précédemment ainsi que l’ensemble des sociétés publiques. Ces dernières sont regroupées en fonction du sous-secteur des administrations publiques qui les contrôle (administration fédérale, administrations provinciales et territoriales, administrations locales), puis sont subdivisées entre sociétés non financières et sociétés financières. Le secteur public est donc plus étendu que le secteur des administrations publiques. Dans le cadre des SFPC, des statistiques sont compilées à l’égard à la fois du secteur des administrations publiques générales et du secteur public. Le secteur des administrations publiques et le secteur public sont illustrés à la figure 1.

Figure 1

Figure 1

Description de la Figure 1

B. Règles comptables

1. Comptabilité en partie double

Les SFP reposent sur un système de comptabilité en partie double, ce qui concorde avec les principes de comptabilité générale. La comptabilité en partie double repose sur la règle selon laquelle chaque opération donne lieu à au moins deux écritures de valeur égale dans le système : un débit, et un crédit. Un débit correspond à l’augmentation d’un actif, à la diminution d’un passif ou à la diminution de la valeur nette, tandis qu’un crédit correspond à la diminution d’un actif, à l’augmentation d’un passif ou à l’augmentation de la valeur nette [traduit du MSFP de 2014, section 3.55]. Par exemple, un revenu sera comptabilisé à titre de crédit, parce qu’il donne lieu à une augmentation des actifs ou à une diminution des passifs, ce qui entraîne une augmentation de la valeur nette. Les dépenses sont inscrites à titre de débits, car elles entraînent une diminution des actifs ou une augmentation des passifs, ce qui aboutit à une diminution de la valeur nette. Le recours à un système de comptabilité en partie double aux fins des SFP fait en sorte que l’ensemble des débits et des crédits au titre de toutes les opérations inscrites dans le système s’équilibrent. Il s’agit là de l’une des principales fonctions de qualité du cadre, puisque cela assure la cohérence des données des SFP, que ce soit au niveau de l’unité, du sous-secteur ou du secteur.

2. Comptabilité d’exercice

Dans le cadre des SFP, tous les flux sont comptabilisés selon la méthode de comptabilité d’exercice. Cela signifie que les flux sont enregistrés dans le système au moment où la valeur économique est créée, transformée, échangée, transférée ou s’éteint. L’événement économique est enregistré au moment où il survient, et non au moment où il y a règlement ou présomption de règlement. En général, on retient le moment du transfert de la propriété des biens ou de la fourniture des services, le moment où naît l’obligation de payer des impôts, celui où l’on établit le droit de recevoir une prestation sociale, ou celui où naît toute autre forme de créance certaine [traduit du MSFP de 2014, section 3.62].

Les flux sont enregistrés selon la comptabilité d’exercice parce que cette méthode de comptabilité est celle qui permet d’obtenir la meilleure estimation de l’incidence macroéconomique de la politique financière des administrations publiques. La comptabilité d’exercice garantit aussi que toutes les opérations sont enregistrées dans le système, peu importe que des entrées ou sorties de fonds surviennent ou non. De plus, cette méthode permet la complète intégration des flux et des variations au bilanNote 2.

Le principe qui sous-tend la comptabilité d’exercice détermine le moment où les opérations et les autres flux sont enregistrés dans le système des SFPC. Les opérations gouvernementales typiques constituent le meilleur exemple de cette définition. À cette fin, nous supposerons que les statistiques de finances publiques sont établies pour l’année civile 2010 :

  • Aux termes de la cotisation établie à l’égard d’une société, l’impôt payable par cette dernière sur son revenu gagné en 2010 s’élève à 100 000 $, et l’échéance pour effectuer le paiement est le 30 juin 2011.
  • Les statistiques de finances publiques pour 2010 comporteront un montant au titre des recettes fiscales ainsi qu’un compte débiteur de 100 000 $. La réception de l’impôt sur le revenu sera comptabilisée subséquemment en 2011 à titre d’augmentation de la trésorerie et de diminution des comptes débiteurs.
  • Le 1er janvier 2010, un ministère fait appel aux services d’un expert-conseil qui doit travailler pendant deux ans à un projet de TI suscitant beaucoup d’attention. Le ministère convient de verser immédiatement 50 000 $ à l’expert-conseil aux termes de ce contrat.
  • Dans une telle situation, on enregistrera une charge de 25 000 $ dans les statistiques de finances publiques en 2010 et une autre de même montant en 2011.
  • Le 1er décembre 2010, une administration publique fait l’acquisition d’ordinateurs pour un coût de 1 000 000 $ avec échéance de paiement de 90 jours. L’administration publique verse 1 000 000 $ au fournisseur le 25 février 2011.
  • Dans les statistiques de finances publiques de 2010, les actifs non financiers et les comptes créditeurs sont majorés de 1 000 000 $. En 2011, le versement au fournisseur est constaté sous forme de diminution de 1 000 000 $ de la trésorerie ainsi que des comptes créditeurs.
  • Le 1er octobre 2010, l’administration fédérale accepte de transférer 10 milliards de dollars aux administrations provinciales pour une période de cinq ans, ces fonds étant destinés à des projets d’infrastructure dans l’ensemble du pays. Le 1er décembre 2010, l’administration fédérale crée un fonds fiduciaire et le dote de 10 milliards de dollars.
  • Dans les statistiques de finances publiques de 2010, un transfert de capitaux totalisant 10 milliards de dollars est inscrit à titre de charge pour l’administration fédérale, et un transfert de capitaux de même montant est inscrit à titre de recette pour les administrations provinciales.
  • Le 1er janvier 2010, une administration publique procède à l’émission sur le marché d’obligations coupon zéro d’une valeur totale de 50 000 000 $ et dont l’échéance est de dix ans.
  • Dans les statistiques de finances publiques de 2010, une charge est enregistrée au titre des intérêts courus durant l’année à l’égard de l’émission obligataire. Même si le principal et les intérêts sont payables uniquement à l’échéance (2020), les intérêts s’accumuleront de façon continue.

C. Valorisation

Une autre règle comptable importante dans le contexte des SFP concerne l’évaluation des opérations et des autres flux et stocks. Aux fins des SFP, les stocks et les flux sont évalués en fonction des prix courants du marché. Cela signifie que les biens, les services, les actifs autres que les espèces, le travail et l’apport de capital sont évalués d’après le prix auxquels ils sont, ou pourraient être, échangés. Les flux sont évalués aux prix courants en vigueur à la date où ils sont enregistrés, et les stocks, aux prix courants à la date de compilation du bilan.

Dans certains cas, les prix du marché ne sont pas disponibles ou ne sont pas observables. Ce sera le cas par exemple pour les opérations de troc ou les transferts en nature. Il est alors acceptable d’utiliser un équivalent des prix du marché à titre d’approximation de ces derniers. Dans la mesure du possible, on utilisera les prix du marché pour des biens identiques ou similaires. Également, ces prix doivent être observés sur des marchés où l’on échange un volume important de ces biens dans des circonstances similaires.

Si l’évaluation des opérations aux prix courants du marché est en général un processus simple, des difficultés de taille se posent dans le cas des stocks. On précise dans le MSFP que les stocks doivent être évalués à la valeur du marché, c’est-à-dire comme s’ils avaient été achetés dans le cadre d’opérations sur le marché à la date de compilation du bilan (date de référence) [traduit du MSFP de 2014, section 3.113]. Cela ne pose pas de problème pour les actifs et passifs financiers qui sont échangés sur les marchés financiers. Par contre, dans le cas des actifs et passifs financiers qui ne sont pas échangés sur les marchés ainsi que des actifs non financiers, il faut procéder à des estimations. Or, la méthode d’estimation peut varier dans le cas des actifs et passifs financiers non échangés. Pour ce qui est des instruments de dette autres que les titres de créances, l’absence de valeur marchande généralement disponible signifie qu’il faut procéder à l’estimation en utilisant la valeur nominale comme valeur approximative.

Dans le système des SFPC, la valeur des actifs non financiers est estimée au moyen de la méthode de l’inventaire permanent du Système de comptabilité nationale du Canada. Cette méthode consiste à enregistrer les flux d’investissement au fil du temps et à les imputer à un stock de capital. Des indices de prix sont utilisés pour créer un volume de capital brut, qui est ensuite réévalué en fonction des prix du marché en utilisant les prix de la période courante. Des taux de dépréciation sont ensuite appliqués au stock de capital brut pour calculer à la fois la consommation de capital fixe et le stock de capital net, que l’on inscrit au bilan aux fins des SFPC à titre de valeur marchande des actifs non financiers. La méthode de l’inventaire permanent est une pratique généralement reconnue qui est utilisée par de nombreux pays. L’un de ses avantages est que les flux d’investissement, les stocks et la consommation de capital fixe sont tous calculés à partir du même cadre, ce qui en assure la cohérence. Cela dit, la méthode de l’inventaire permanent demeure un modèle, et les résultats obtenus peuvent différer grandement de la valeur attribuée aux actifs non financiers dans les Comptes publics pour un ordre de gouvernement donné. Pour qu’il soit plus facile de comprendre ces écarts, Statistique Canada produira un tableau de rapprochement entre le bilan aux fins des SFPC et les Comptes publics pour l’administration fédérale et pour chacune des administrations provinciales et territoriales.

D. Stocks et flux

1. Aperçu

Tous les éléments mesurés par les SFPC sont enregistrés à titre soit de stocks, soit de flux. Les stocks représentent la valeur des actifs financiers et non financiers, des passifs et de la valeur nette d’un ordre de gouvernement à un moment particulier. Les stocks sont inscrits au bilan selon le cadre des SFPC. Les flux reflètent la création, la transformation, l’échange, le transfert ou l’extinction d’une valeur économique [traduit du MSFP de 2014, section 3.4]. Ils rendent compte de l’activité économique survenant entre deux points donnés dans le temps, de pair avec l’accumulation de cette activité ainsi que son incidence sur les stocks. Dans le cadre des SFPC, deux types de flux économiques des administrations publiques sont enregistrés : les transactions, et les autres flux économiques. Les transactions correspondent à une interaction, qu’il s’agisse d’un échange ou d’un transfert, entre des unités agissant d’un commun accord ou en application de la loi [traduit du MSFP de 2014, section 3.5]. Les autres flux économiques comprennent tous les flux autres que les transactions. En d’autres termes, ces flux représentent une variation du volume de la valeur d’un actif qui n’est pas la conséquence d’une transaction. Un tel changement peut être attribuable par exemple aux fluctuations du taux de change, à la variation des prix du marché à l’égard d’actions négociables détenues par une unité d’administration publique, à la radiation de créances à titre de mesure unilatérale, ou à la destruction d’un actif non financier à la suite d’une catastrophe naturelle.

2. Enregistrement net des flux et stocks

Les concepts de chiffre « brut » et de chiffre « net » sont fréquemment utilisés en comptabilité macroéconomique. Le terme « brut » peut être considéré en gros comme étant le montant (valeur) total d’un ensemble de transactions ou d’un stock d’actifs et de passifs, tandis que le terme « net » indique que l’on a retranché quelque chose de ce montant. De ce fait, lorsqu’on indique qu’un chiffre est « net », on doit se demander : net de quoi au juste? Par exemple, les recettes fiscales totales peuvent être présentées en chiffres bruts, c’est-à-dire le montant total des impôts exigibles, ou en chiffres nets, soit le montant brut moins les remboursements. La dette à long terme peut être inscrite au bilan sous forme de montant brut, soit la somme des titres de créances en circulation sur le marché, ou de montant net, qui sera égal au montant brut après déduction des actifs détenus dans un fonds d’amortissement.

La décision de présenter des données brutes ou des données nettes dépendra de différents facteurs, dont la catégorie de flux et de stocks, la nature des postes à soustraire pour obtenir la valeur nette, et l’utilité, sur le plan analytique, des valeurs brutes et nettes des différents flux ou stocks, les besoins analytiques de l’utilisateur et la nature des transactions [traduit du MSFP de 2014, section 3.143].

Le système des SFPC est conforme aux principes suivants concernant les chiffres bruts et nets :

  • Les catégories de recettes doivent être présentées sans déduction des catégories de charges similaires ou apparentées, et vice versa pour les catégories de charges. Par exemple, dans les SFPC, les intérêts créditeurs sont présentés séparément des intérêts débiteurs, et cela vaut aussi pour les loyers reçus et payés, les dons reçus et offerts, et les prestations et cotisations sociales. Également, les ventes de biens et de services sont enregistrées sans déduction des charges engagées aux fins de fournir les biens et services. Cela dit, les différentes catégories de recettes sont présentées après déduction des remboursements, tandis que les catégories de charges prennent en compte les recettes au titre du recouvrement de charges.
  • Les acquisitions et cessions d’actifs non financiers sont présentées sur une base nette dans les SFPC. Même si, selon la norme internationale pertinente, ces actifs devraient être présentés sur une base brute (p. ex. présentation des acquisitions de terrains séparée de celle des cessions de terrains), les SFPC font appel aux données sur les investissements et les stocks provenant du Système canadien des comptes macroéconomiques (SCCM), qui présente les flux d’investissements et les stocks d’actifs non financiers sur une base nette.
  • Les acquisitions et cessions d’actifs et de passifs financiers sont présentées sur une base nette dans les SFPC, ce qui concorde avec la norme internationale. Par exemple, si une administration publique acquiert des devises et se départit de devises à l’intérieur d’une période comptable, le flux financier enregistré correspondra à l’acquisition après déduction de la cession. Cela s’applique également aux titres de créances : si une administration procède à l’émission de titres de créances et à la cession de titres de créances au cours d’une période comptable, le flux financier enregistré correspondra à l’écart entre l’émission et la cession.
  • De même que pour les transactions relatives aux actifs et passifs financiers, tous les autres flux économiques (gains et pertes de détention, autres changements de volume) sont présentés sur une base nette dans les SFPC, en conformité avec la norme internationale.
  • Enfin, les SFPC font état des stocks sur une base brute. Cela signifie que, dans le bilan fondé sur les SFPC, les titres de créances figureront à la fois comme actifs et comme passifs. Dans bien des cas, il sera utile aux fins d’analyse de disposer de chiffres nets; le fait de présenter l’information en chiffres bruts permet de calculer les montants nets à l’égard de n’importe quel instrument financier.

E. Consolidation

La consolidation représente une méthode de présentation de statistiques relatives à un ensemble d’unités institutionnelles (ou entités) comme si elles formaient une entité unique. Prenons l’exemple des secteurs suivants de l’univers du secteur public canadien : l’administration publique générale fédérale; les administrations publiques générales provinciales et territoriales; et les administrations publiques générales locales. Assumons que l’on veut par exemple analyser l’incidence totale des administrations publiques fédérale, provinciales, territoriales et locales sur l’économie canadienne. L’une des façons de procéder consiste à envisager ces différents secteurs comme formant un secteur unique englobant les administrations publiques générales, ce qui peut être fait en consolidant ces différentes unités et en les traitant comme une seule et même unité.

La consolidation ne se borne pas à faire la somme des données pour obtenir un agrégat unique. Cela requiert l’élimination des transactions et des relations débiteur-créditeur entre les unités à consolider. En d’autres termes, les transactions ou les stocksNote 3 d’une unité sont appariés à ceux de l’autre unité, puis les transactions et les relations débiteur-créditeur entre les deux unités sont éliminées.

À titre d’exemple, supposons que l’on veut estimer le niveau de la dette des administrations publiques combinées. Supposons aussi que l’administration fédérale détient des obligations d’une administration provinciale d’une valeur totale de 10 milliards de dollars. Dans les comptes non consolidés, on retrouvera un actif de 10 milliards de dollars imputé à l’administration fédérale et un passif de 10 milliards imputé à l’administration provinciale. Une fois que l’on a procédé à la consolidation, cet actif et ce passif disparaissent, étant donné que, au niveau consolidé, le secteur des administrations publiques générales ne peut pas avoir de dette envers lui-même.

À l’intérieur du cadre des SFP, il existe deux types de consolidations : la consolidation intrasectorielle, et la consolidation intersectorielle. La consolidation intrasectorielle s’opère à l’intérieur d’un sous-secteur donné et vise à produire des statistiques consolidées pour ce sous-secteur [traduit du MSFP de 2014, section 3.155]. On procédera par exemple à une telle consolidation lorsque l’on combine les ministères et organismes (administration publique centrale) de l’administration fédérale avec les fonds spéciauxNote 4 placés sous leur contrôle, puis que l’on élimine les flux et les stocks entre les uns et les autres de manière à produire les statistiques de finances publiques pour le sous-secteur de l’administration publique fédérale. La consolidation intrasectorielle s’applique à tous les produits de données des SFPC. Le deuxième type de consolidation, soit la consolidation intersectorielle, s’effectue entre sous-secteurs du secteur public afin de produire des statistiques consolidées pour un groupe donné d’unités du secteur public [traduit du MSFP de 2014, section 3.156]. Ce peut être par exemple la consolidation des administrations fédérale, provinciales et territoriales ainsi que locales. En ce qui touche la séquence de consolidation, on effectuera toujours la consolidation intrasectorielle avant la consolidation intersectorielle.

À l’heure actuelle, on ne procède pas à une consolidation intersectorielle dans le cadre des SFPC, ce qui signifie qu’il n’est pas possible d’examiner des statistiques consolidées au niveau du secteur des administrations publiques ou du secteur public à titre d’entité unique. La consolidation intersectorielle sera disponible dans le futur.

La consolidation se prête à de nombreuses fins analytiques importantes. D’abord, elle élimine la distorsion pouvant être causée au fil du temps par différents arrangements administratifs. Ensuite, elle améliore la relation entre les agrégats gouvernementaux et l’économie dans son ensemble. Des indicateurs comme le ratio de la dette des administrations publiques au produit intérieur brut (PIB) sont plus utiles sur le plan analytique lorsqu’ils reposent sur des données consolidées. La consolidation entraîne l’élimination des transactions internes au niveau du secteur des administrations publiques ou du secteur public, et l’utilisateur peut porter son attention sur les interactions des administrations publiques avec les autres secteurs de l’économie, ou encore avec les non-résidents. En effet, l’élimination de tous les stocks et flux réciproques au niveau des unités consolidées fait en sorte que l’on mesure uniquement les flux ou les stocks des unités consolidées par rapport aux unités se situant à l’extérieur du périmètre de consolidation. La consolidation permet d’éviter la double comptabilisation des transactions ou des stocks au niveau d’un groupe d’unités institutionnelles. Enfin, la consolidation n’a pas d’incidence sur les soldes comptables dans les SFP (solde net de gestion, capacité ou besoin de financement, valeur nette ou dette nette). Cela tient à la nature symétrique du processus de consolidation.

3. Le cadre analytique des SFPC

La force du cadre des SFPC tient au fait que ce dernier consiste en un ensemble d’états financiers interreliés qui intègrent les flux et les stocks des différents ordres de gouvernement et des entreprises publiques. Ce cadre sert à évaluer le rôle des administrations publiques au sein de l’économie, aide à surveiller les effets que les politiques et les dépenses des administrations publiques ont sur les stocks d’actifs et de passifs de ces dernières et permet d’examiner la position de liquidité des administrations publiques ainsi que la viabilité de leur politique financière [traduit du MSFP de 2014, section 3.155].

Les statistiques de finances publiques aident à comprendre la gestion des finances publiques et à mesurer l’efficacité des décisions en matière de politique fiscale. Elles sont en outre étroitement liées à d’autres cadres macroéconomiques, comme le Système de comptabilité nationale, la balance des paiements et le bilan des investissements internationaux. De cette manière, les données sont comparables avec d’autres indicateurs macroéconomiques, notamment le produit intérieur brut, la balance des paiements, la valeur nette et l’endettement des ménages. Les SFP permettent aux utilisateurs d’analyser la solidité financière des administrations publiques et des entreprises publiques, de la même manière que lorsque l’on mesure la solidité financière et la stabilité dans le secteur des sociétés ou celui des ménages. Les utilisateurs peuvent en outre déterminer si les décisions gouvernementales sont viables à long terme, et évaluer les contraintes sur le plan des liquidités et les besoins de financement des administrations publiques.

On retrouve dans les SFP trois états comptables qui facilitent ces travaux d’analyse :

  • situation des opérations;
  • situation des autres flux économiques; et
  • bilan.

La structure du cadre des SFP est exposée à la figure 2, qui est tirée directement du MSFP de 2014.

Figure 2

Figure 2

Description de la Figure 2

A. Situation des opérations

La situation des opérations fournit un résumé des transactionsNote 5 dans un secteur ou un sous-secteur au cours d’une période comptable donnée. Il montre comment l’administration publique génère des recettes et comment elle les utilise, et il fournit un solde net de gestion. Il expose également la manière dont le gouvernement procède à l’acquisition ou à la cession d’actifs non financiers et d’actifs financiers, et la manière dont ses passifs sont contractés ou éteints, ce qui donne lieu à un changement de la valeur nette attribuable aux transactions. Lorsque l’on soustrait du solde net de gestion les acquisitions nettes d’actifs non financiers, ou que l’on soustrait des acquisitions nettes d’actifs financiers l’accroissement net des passifs, on obtient la capacité ou le besoin de financement de l’administration publique; autrement dit, on détermine si l’administration publique peut prêter des fonds ou si elle doit mobiliser des fonds auprès d’autres secteurs afin d’assumer le coût de ses activités.

Les principaux éléments et soldes contenus dans la situation des opérations sont :

  • les recettes;
  • les charges;
  • le solde net ou brut de gestion;
  • les investissements nets ou bruts dans des actifs non financiers;
  • la capacité ou le besoin de financement;
  • les acquisitions nettes d’actifs financiers; et
  • l’accumulation nette des passifs.

Les tableaux qui suivent présentent des catégories détaillées pour chaque composante, de même que des définitions et des exemples rattachés aux SFPC.

1. Recettes

Tableau 1
Sommaire du tableau
Le tableau montre les résultats de Tableau 1. Les données sont présentées selon Catégorie (titres de rangée) et Définition et Exemples – SFPC(figurant comme en-tête de colonne).
Catégorie Définition Exemples – SFPC
Recettes fiscales Paiements obligatoires, sans contrepartie, effectués par des unités institutionnelles aux administrations publiques [traduit du MSFP de 2014, section 5.2]. Les paiements sont obligatoires en ce sens que l’unité institutionnelle n’a pas le choix de les effectuer ou non, et ils sont sans contrepartie, car rien n’est attendu en retour. • Impôt sur le revenu des particuliers, payé par les ménages
• Impôt sur le revenu des sociétés
• Taxe sur la valeur ajoutée, comme la taxe sur les produits et services (TPS) et la taxe de vente harmonisée (TVH)
Cotisations sociales Paiements effectifs ou imputés à des régimes d’assurance sociale afin de garantir le droit à des prestations d’assurance sociale [traduit du MSFP de 2014, section 5.4]. Les cotisations sociales diffèrent des impôts en ce sens que le cotisant acquiert le droit à des prestations lorsque certaines conditions sont remplies, par exemple la perte d’un emploi. • Programme de l’assurance-emploi (AE)
• Cotisations au Régime de pensions du Canada
• Cotisations au Régime de rentes du Québec
Dons Transferts reçus par des unités d’administration publique et provenant d’autres unités d’administration publique résidentes ou non-résidentes ou d’organismes internationaux, et qui ne correspondent pas à la définition des recettes fiscales, des subventions ou des cotisations sociales. Les dons peuvent être des transferts courants ou des transferts en capital, et ils peuvent être reçus en espèces ou en nature [traduit du MSFP de 2014, section 5.5]. • Transferts en matière de santé de l’administration fédérale
• Paiements de péréquation de l’administration fédérale
• Transferts des administrations provinciales et territoriales à des établissements de santé et d’enseignement
• Transferts aux municipalités au titre des infrastructures
Autres recettes Ensemble des recettes à recevoir, à l’exclusion des recettes fiscales, des cotisations sociales et des dons [traduit du MSFP de 2014, section 5.6]. Entrent dans cette catégorie :
(i) Les revenus tirés de la propriété, par exemple des intérêts, des dividendes et les bénéfices versés par les entreprises publiques
(ii) Les ventes de biens et de services
(iii) Les amendes, pénalités et confiscations
(iv) Les transferts volontaires autres que des dons
(v) Les recettes diverses et non identifiées
• Intérêts sur obligations
• Redevances au titre des ressources naturelles
• Bénéfices des entreprises publiques1
• Frais perçus au titre de biens fournis ou de services rendus, par exemple les frais de location d’installations sportives ou les droits d’entrée dans les musées

2. Charges

Tableau 2
Sommaire du tableau
Le tableau montre les résultats de Tableau 2. Les données sont présentées selon Catégorie (titres de rangée) et Définition et Exemples – SFPC(figurant comme en-tête de colonne).
Catégorie Définition Exemples – SFPC
Rémunération des salariés Rémunération totale, en espèces et en nature, à verser à un employé de l'administration publique au titre du travail effectué par celui-ci durant la période comptable, à l’exception du travail lié à la formation de capital pour compte propre.

La rémunération des salariés comprend les traitements et salaires ainsi que les cotisations sociales de l’employeur, qui sont des paiements effectués par les administrations publiques générales à des régimes d’assurance sociale pour conférer à leurs employés le droit à des prestations sociales, par exemple des pensions et d’autres prestations de retraite.
• Traitements et salaires de base versés à intervalles réguliers, y compris les indemnités pour les heures supplémentaires ou les horaires irréguliers
• Cotisations aux régimes de pension
• Indemnités spéciales, par exemple les indemnités de logement et les indemnités de vie chère, les primes, les suppléments de salaire annuels et les congés payés
• Repas et boissons, uniformes, véhicules ou autres biens durables fournis aux employés pour usage personnel, stationnement et services de garde pour les enfants des employés
Utilisation de biens et de services Utilisation de biens et de services pour la production de biens et services marchands et non marchands (sauf à des fins de formation de capital pour compte propre), et biens achetés en vue de leur revente, moins la variation nette des stocks de produits en cours, de biens finis et de biens destinés à la revente. • Paiements effectués à des travailleurs contractuels
• Paiements au titre des frais de chauffage, d’électricité et de télécommunications
• Paiements au titre de l’entretien des bâtiments
Consommation de capital fixe Diminution, au cours d’une période comptable, de la valeur courante du stock d’actifs fixes détenus et utilisés par une administration publique, du fait de la détérioration physique, de l’obsolescence prévisible ou des dommages accidentels pouvant être considérés comme normaux [traduit du MSFP de 2014, section 6.53].

Elle est évaluée en fonction des prix moyens pour la période. La consommation de capital fixe peut différer sensiblement de la dépréciation enregistrée dans les documents financiers des administrations publiques, cette dernière étant normalement calculée à partir du coût initial des actifs fixes.
• Les estimations de la consommation de capital fixe utilisées dans le programme des statistiques de finances publiques canadiennes proviennent du programme des actifs fixes et des investissements de Statistique Canada. Ces estimations sont passablement différentes de celles que l’on retrouve dans les documents comptables. Le programme des actifs fixes et des investissements évalue la consommation de capital fixe en fonction du prix moyen pour la période étudiée, selon la méthode de l’inventaire permanent. Il s’agit d’une méthode reconnue internationalement et qui sert à calculer des estimations des stocks de capital ainsi que la consommation de capital fixe. Cette même méthode est utilisée systématiquement dans le cadre du Système canadien des comptes macroéconomiques pour évaluer les stocks et la consommation de capital fixe.
Intérêts Forme de revenu de placement à recevoir par les propriétaires de certains types d’actifs financiers (DTS, dépôts, titres de créances, prêts et autres créances) qui ont mis ces actifs et d’autres ressources à la disposition d’une autre unité institutionnelle [traduit du MSFP de 2014, section 6.62].

Les intérêts sont payables par les unités qui contractent un passif en empruntant des fonds auprès d’une autre unité. Ils constituent la charge que le débiteur assume en contrepartie de l’utilisation du principal, qui correspond à la valeur économique fournie par le créancier [traduit du GFSM de 2014, section 6.63].
• Intérêts payés au titre de billets, de bons ou d’obligations de l’État
• Intérêts sur prêts bancaires
• Intérêts sur comptes fournisseurs et autres comptes créditeurs
• Intérêts sur les dépôts dans les fonds fiduciaires des administrations publiques
Subvention Les subventions sont des paiements courants sans contrepartie que les administrations publiques effectuent en faveur d’entreprises selon le niveau général de leurs activités productives ou selon le volume ou la valeur de biens et services qu’elles produisent, vendent, exportent ou importent.

Les subventions peuvent être conçues de manière à influer sur les niveaux de production, les prix de vente ou les bénéfices des entreprises. Les subventions sont payables aux producteurs seulement, et non aux consommateurs finals.
• Subventions directes au commerce extérieur
• Subventions payables à des producteurs résidents
• Transferts versés régulièrement à des sociétés pour couvrir des pertes récurrentes
• Subventions au titre des salaires ou de la main-d’œuvre
• Subventions pour réduire la pollution ou pour appuyer des industries plus propres ou des producteurs d’énergie verte
Dons Transferts à effectuer par des unités d’administration publique à d’autres unités d’administration publique résidentes ou non-résidentes ou à des organismes internationaux, et qui ne correspondent pas à la définition des recettes fiscales, des subventions ou des cotisations sociales. Les dons peuvent être des transferts courants ou des transferts en capital, et ils peuvent être offerts en espèces ou en nature [traduit du MSFP de 2014, section 6.92]. • Transferts en matière de santé de l’administration fédérale
• Paiements de péréquation de l’administration fédérale
• Transferts des administrations provinciales et territoriales à des établissements de santé et d’enseignement
• Transferts aux municipalités au titre des infrastructures
Prestations sociales Transferts courants, en espèces ou en nature, que reçoivent les ménages et qui sont destinés à pourvoir aux besoins découlant de risques sociaux, comme la maladie, le chômage, la retraite, le logement ou l’éducation. Ces prestations sont versées par une unité d’administration publique pour protéger l’ensemble de la population ou des segments particuliers de celle-ci contre certains risques sociaux, c’est-à-dire des événements ou des situations pouvant avoir des répercussions négatives sur le bien-être des ménages [traduit du MSFP de 2014, section 6.96]. • Programme de l’assurance-emploi
• Régime de pensions du Canada et Régime de rentes du Québec
• Prestations pour la garde d’enfants
• Régimes d’assurance-médicaments
• Indemnités pour accidents de travail
• Crédit pour la taxe sur les produits et services (TPS)
Autres charges Catégorie générale comprenant les charges des administrations publiques non mentionnées précédemment, par exemple les charges liées à la propriété autres que les intérêts, comme les dividendes à payer, les paiements au titre de la location de terrains ou les paiements liés à l’extraction de minéraux ou de combustibles fossiles. En règle générale, de telles charges sont engagées par des entreprises publiques. Les autres charges incluent également les transferts gouvernementaux aux personnes (autres que les prestations sociales) et aux institutions sans but lucratif au service des ménages. • Transferts à des institutions sans but lucratif au service des ménages pour l’exécution de programmes sociaux, par exemple en matière de logement social
• Transferts aux étudiants (bourses d’entretien et d’études, soutien à l’intention des étudiants de niveau postsecondaire)
• Paiements à des particuliers dans le cadre d’un programme de développement du marché du travail (formation et apprentissage)
• Paiements à des particuliers à titre d’aide à la suite d’une catastrophe naturelle, par exemple une inondation
• Charges des assureurs : réclamations et charges propres aux entités d’assurances dans le contexte des entreprises publiques
• Transferts à des entreprises publiques, par exemple des sociétés de transports en commun, pour l’acquisition d’immobilisations

La section des recettes et des charges constitue une composante importante de la situation des opérations; elle fournit le solde net de gestion et le solde brut de gestion. Le solde net de gestion est égal aux recettes moins les charges. Le solde brut de gestion est égal aux recettes moins les charges autres que la consommation de capital fixe. Ces indicateurs correspondent au montant des fonds dont dispose une administration publique pour investir dans des actifs non financiers ou encore pour procéder à l’acquisition d’actifs financiers ou à l’extinction de passifs. Un solde négatif représente le montant que l’administration publique doit emprunter pour financer ses activités courantes. Le solde net de gestion est une mesure de la viabilité de la politique financière de l’administration publique et est comparable au concept — en comptabilité nationale — de l’épargne plus les transferts en capital à recevoir. Le solde net de gestion et le solde brut de gestion excluent les gains et pertes découlant des variations de prix et des autres variations relatives au volume des actifs. Ces soldes mesurent le changement de la valeur nette d’une administration publique qui est attribuable aux transactions.

3. Transactions sur actifs non financiers

La deuxième composante importante de la situation des opérations concerne les transactions sur actifs non financiers des administrations publiques. Sous leur forme actuelle, les SFPC ne comprennent pas les actifs non financiers et la consommation de capital fixe connexe d’après le Système canadien des comptes macroéconomiques (SCCM). En conséquence, seul le solde brut de gestion sera disponible pour le moment dans les SFPC. Ces derniers en viendront à intégrer les estimations du SCCM à l’égard des stocks d’actifs non financiers et de la consommation de capital fixe.

Tableau 3
Sommaire du tableau
Le tableau montre les résultats de Tableau 3. Les données sont présentées selon Catégorie (titres de rangée) et Définition et Exemples – SFPC(figurant comme en-tête de colonne).
Catégorie Définition Exemples – SFPC
Actifs fixes Actifs produits qui sont utilisés de façon répétée et continue dans le processus de production pendant plus d’un an [traduit du MSFP de 2014, section 7.35]. Cela peut inclure l’achat de nouveaux actifs, la construction de nouveaux actifs pour compte propre, la cession d’actifs existants ou l’apport d’améliorations importantes à des actifs existants. • Achat d’un bâtiment
• Construction d’une route ou d’un pont
• Vente de matériel de transport
• Élaboration de systèmes informatiques ou de logiciels pour compte propre
• Achat d’avions militaires
Variation des stocks (inventaires) Les stocks (inventaires) sont des actifs produits, plus précisément des biens et des services produits durant la période courante ou une période antérieure et qui sont conservés en vue d’être vendus ou utilisés ultérieurement à des fins de production ou à d’autres fins [traduit du MSFP de 2014, section 7.75]. Dans le cadre des SFPC, on enregistre la variation des stocks d’une période à l’autre. La variation correspond aux additions moins les cessions. • Fournitures de bureau
• Matériaux de construction utilisés à des fins de formation de capital pour compte propre
• Stocks stratégiques, qui consistent en biens détenus à des fins stratégiques ou en cas d’urgence, par exemple, du pétrole, des céréales ou des stocks militaires
Objets de valeur Biens d’une valeur élevée qui ne sont pas utilisés principalement à des fins de production ou de consommation, mais qui sont détenus sur de longues périodes comme réserves de valeur [traduit du MSFP de 2014, section 7.87]. Cela comprend des pierres et métaux précieux, des œuvres d’art et des collections que l’on détient comme réserves de valeur. • Ces objets ne sont pas comptabilisés dans le SCCM ni dans les SFPC à l’heure actuelle
Actifs non produits Actifs corporels d’origine naturelle (ressources naturelles) sur lesquels des droits de propriété sont établis, et actifs incorporels non produits qui sont des concepts créés par l’homme [traduit du MSFP de 2014, section 7.90]. • Terrains
• Gisements de pétrole et de gaz naturel
• Spectre électromagnétique

4. Transactions sur actifs et passifs financiers

La troisième composante de la situation des opérations a trait aux transactions financières des administrations publiques et rend compte des changements touchant les actifs financiers et passifs de ces dernières en raison d’opérations (acquisition nette d’actifs financiers, accroissement net des passifs). Les opérations financières peuvent être présentées de différentes façons, notamment selon le secteur de la contrepartie à l’instrument, ou selon la résidence de la contrepartie à l'instrument (résidente ou non résidente). Elles peuvent aussi être regroupées en fonction de l’instrument, les transactions étant alors classées selon le type d’actif ou de passif. Dans les SFPC sous leur forme actuelle, les opérations financières sont présentées dans la situation des opérations en fonction du type d’instrument.

Tableau 4
Sommaire du tableau
Le tableau montre les résultats de Tableau 4. Les données sont présentées selon Catégorie (titres de rangée) et Définition et Exemples – SFPC(figurant comme en-tête de colonne).
Catégorie Définition Exemples – SFPC
Numéraire et dépôts Acquisition nette de numéraire et de dépôts par une unité d’administration publique durant une période comptable donnée. Concernant la monnaie nationale, cela représente la variation du numéraire et des dépôts entre le bilan d’ouverture et le bilan de clôture. Pour ce qui est des devises étrangères, cela représente la variation du numéraire et des dépôts après prise en compte de tout changement de la valeur en raison de la fluctuation du taux de change entre la monnaie nationale et la devise détenue. • Numéraire détenu dans les banques à charte
• Dépôts de l’administration publique fédérale à la Banque du Canada
• Dépôts dans un fonds fiduciaire d’une administration publique
• Certificats de placement garantis
• Billets et pièces de monnaie en circulation
Or monétaire et droits de tirage spéciaux (DTS) L’or monétaire est l’or détenu par les autorités monétaires comme actif de réserve [traduit du MSFP de 2014, section 7.126].

Les droits de tirage spéciaux (DTS) sont des actifs de réserve internationaux créés par le Fonds monétaire international (FMI), qui les alloue à ses membres pour leur permettre d’augmenter leurs avoirs de réserve [traduit du MSFP de 2014, section 7.131]. Les DTS confèrent le droit inconditionnel d’obtenir des devises ou d’autres actifs de réserve auprès d’autres membres du FMI.
• Réserves d’or de la Banque du Canada
• DTS affectés au Compte du fonds des changes
Titres de créance Instruments financiers négociables établissant l’existence d’une créance/dette et normalement assortis d’un échéancier pour le remboursement du principal et le paiement d’intérêts [traduit du MSFP de 2014, section 7.143]. • Bons du Trésor
• Acceptations bancaires
• Effets de commerce
• Certificats de dépôt négociables
• Obligations garanties ou non, y compris les obligations convertibles en actions
• Titres adossés à des actifs et titres garantis par des créances
Prêts1 Instrument financier qui est créé lorsqu’un créancier prête des fonds directement à un débiteur et reçoit un document non négociable matérialisant l’actif [traduit du MSFP de 2014, section 7.157]. Les prêts négociables sont reclassés dans la catégorie des titres de créance. • Découverts bancaires
• Prêts hypothécaires
• Prêts remboursables par versements
• Prêts à des fins de financement de crédit commercial et d’avances
• Crédit-bail
• Mise en pension de titres
Actions et parts de fonds d’investissement Les actions et parts de fonds d’investissement se caractérisent par le fait que les détenteurs possèdent une créance résiduelle sur les actifs de l’unité qui émet l’instrument. Contrairement aux titres de créances, les actions ne confèrent généralement pas à leur propriétaire le droit à un montant prédéterminé ou à un montant déterminé en fonction d’une formule donnée [traduit du MSFP de 2014, section 7.164]. Les unités d’administration publique ne peuvent émettre d’actions, mais elles peuvent détenir des actions d’autres unités. La propriété du capital est habituellement matérialisée par des actions, des parts sociales ou d’autres titres de participation. • Actions non négociables et autres titres de participation d’entreprises publiques
• Actions négociables de sociétés cotées en bourse qui sont détenues par une administration publique
• Investissements dans des fonds communs de placement ou des fonds d’investissement qui ne sont pas administrés par une unité d’administration publique
Systèmes d’assurances, de pensions et de garantie standard Cette catégorie comprend les réserves techniques d’assurance dommages, les droits sur les assurances-vie et rentes, les droits à pension, les droits des fonds de pension sur les gérants des systèmes de pension et les réserves pour appels dans le cadre de garanties standard (p. ex. au titre des prêts aux étudiants et de l’assurance-dépôts). Il s’agit de passifs d’une unité du secteur public, à titre d’assureur, de caisse de retraite ou d’émetteur de garanties standards, et d’actifs correspondants pour les souscripteurs de polices ou les bénéficiaires (le plus souvent des ménages) [traduit du MSFP de 2014, sections 7.178 et 7.179]. • Passifs des régimes de retraite non provisionnés (régimes de pension de retraite)
• Déficits actuariels des régimes de retraite en fiducie d’unités d’administration publique
• Régimes de prestations de décès des employés des administrations publiques
• Rentes
Produits financiers dérivés Instrument financier rattaché à un autre instrument financier, à un indicateur financier ou à une marchandise, et au moyen duquel des risques financiers donnés (risque de taux d’intérêt, risque de change, risque sur actions, risque lié aux prix des marchandises et risque de crédit) peuvent être négociés en tant que tels sur les marchés financiers [traduit du MSFP de 2014, section 7.204]. • À l’heure actuelle, les produits financiers dérivés sont combinés avec les autres comptes à recevoir et à payer dans les SFPC et dans le SCCM
Autres comptes à recevoir ou à payer Valeur des crédits commerciaux, des avances et des autres comptes à payer ou à recevoir par des unités du secteur public. • Achat à crédit de fournitures
• Avances pour production en cours ou prévue
• Impôts, dividendes, loyers, traitements et salaires, prestations sociales, etc., exigibles ou échus mais non payés

B. Situation des autres flux économiques

Ainsi que cela a déjà été précisé, le cadre des SFP comporte deux types de flux : les transactions et les autres flux économiques. La situation des opérations vise à consigner les transactions à l’intérieur du cadre des SFP. Le solde net/brut de gestion rend compte des changements entraînés par ces transactions sur la valeur nette de l’administration publique. Les autres flux économiques donnent également lieu à un changement de la valeur nette de l’administration publique mais ne sont pas des transactions.

Les autres flux économiques pris en compte dans le cadre des SFP entrent dans deux catégories :

  • les gains et pertes de détention; et
  • les autres changements de volume des actifs et des passifs.

Les gains et pertes de détention reflètent la variation de la valeur d’un actif (financier ou non financier) ou d’un passif en raison d’un changement de son prix ou de sa valeur marchande. Par exemple, si une entité publique détient un bien et que la valeur de ce dernier augmente au fil du temps, cette augmentation sera enregistrée à titre de gain de détention. De même, si une administration publique détient des dépôts libellés dans une devise donnée et qu’il y a appréciation de celle-ci par rapport à la monnaie nationale, l’appréciation sera enregistrée à titre de gain de détention dans la situation des autres flux économiques. Si une unité d’administration publique détient des actions d’une société cotée en bourse, toute augmentation de la valeur de ces actions (déterminée par le marché) sera traitée comme étant un gain de détention, et toute diminution de leur valeur, comme une perte de détention.

Les autres changements de volume des actifs représentent des changements de la valeur d’un actif qui ne sont pas attribuables à des transactions ni à des gains ou pertes de détention. Aux fins des SFP, ces variations sont subdivisées en trois grandes catégories :

  • reconnaissance d'actifs économiques et renonciation;
  • autres variations du volume ou de la qualité d’actifs économiques; et
  • reclassements.

Il y a reconnaissance d'actifs économiques et renonciation lorsque des actifs entrent dans le domaine des actifs ou en sortent en raison de circonstances nouvelles, par exemple le fait qu’un actif se prête à un usage économique ou cesse au contraire d’avoir un usage économique. Une autre variation du volume ou de la qualité d’actifs économiques survient à la suite d’événements qui ont une incidence sur le volume ou la qualité de ces actifs. Le plus simple si l’on veut comprendre ces flux et leurs catégories consiste à recourir à des exemples qui donnent un aperçu plus intuitif des autres changements de volume des actifs :

  • On procède à la comptabilisation d’un gisement souterrain de minéraux qui devient économiquement exploitable en raison de progrès technologiques ou de changement des prix relatifs.
  • Un tremblement de terre ou une autre catastrophe naturelle détruit des actifs et en réduit la valeur de façon significative.
  • La qualité d’actifs financiers peut aussi changer en cas d’incapacité d’un débiteur à rembourser un prêt, ce qui amène le créancier à radier le prêt (décision unilatérale).
  • Il peut y avoir épuisement de ressources naturelles au fil du temps, ce dont il faut rendre compte dans le bilan. Cette situation sera reflétée par les autres changements de volume des actifs figurant dans la situation des autres flux économiques.
  • La création d’un actif comme le spectre électromagnétique est un autre exemple à considérer. Le spectre électromagnétique a toujours existé, mais ce n’est que récemment qu’il est devenu un actif. Avant l’apparition des communications cellulaires, ce spectre ne se prêtait à aucune utilisation économique. Depuis l’émergence de ce type de communications, par contre, il est devenu un actif de l’administration publique, actif qui peut être vendu à des sociétés de télécommunications ayant besoin d’y recourir pour vendre des services de téléphonie cellulaire. Dans le bilan de l’administration publique, le spectre électromagnétique est comptabilisé à titre d'autres changements de volume des actifs dans la situation des autres flux économiques.
  • Les administrations publiques peuvent prendre la décision de procéder à la saisie d’un bien ou d’exercer unilatéralement un droit de propriété sur un bien. Étant donné qu’il s’agit d’une décision unilatérale, ce flux sera comptabilisé dans la situation des autres flux économiques plutôt que dans la situation des opérations.

Enfin, le volume des actifs inscrits au bilan des administrations publiques peut varier en raison de changements touchant la classification d’unités institutionnelles ou d’actifs (ou de passifs). Par exemple, il peut arriver qu’une unité d’administration publique modifie au fil du temps le degré de contrôle qu’elle exerce sur une société privée. Si ce contrôle augmente, il arrivera un moment où l’entité cessera d’être une société privée, et les actifs et passifs associés à cette dernière devront être inscrits au bilan de l’unité d’administration publique. Les flux requis pour comptabiliser ce changement entreraient dans la catégorie des autres changements de volume des actifs (plus précisément, comme un reclassement).

Ainsi qu’on peut le voir, la compilation de la situation des autres flux économiques constitue une tâche considérable, et l’on ne dispose pas toujours de données de base. Bien souvent, les autres flux économiques représenteront la valeur du bilan de clôture après déduction des transactions et du bilan d’ouverture. Il faut ensuite subdiviser les autres flux économiques entre les gains ou pertes de détention et les autres changements de volume des actifs et des passifs.

Les SFPC sous leur forme actuelle ne comportent pas la situation  des autres flux économiques. Dans les SFPC, les flux sont compilés et ventilés entre transactions, gains et pertes de détention, et autres changements de volume des actifs. Il faudra toutefois mener des travaux plus poussés afin de hausser la qualité et la précision de chacune de ces catégories de flux. La situation des autres flux économiques deviendra disponible ultérieurement.

C. Bilan

Le bilan reflète la valeur du stock d’actifs et de passifs d’une unité d’administration publique ainsi que la valeur nette correspondante de l’administration publique. Les actifs des administrations publiques représentent les instruments sur lesquels les administrations publiques peuvent exercer un droit de propriété et dont elles peuvent tirer des avantages économiques. On peut tirer les avantages d’un actif de deux manières, soit en l’utilisant pour produire des biens et services, soit en percevant un revenu (intérêts, dividendes, loyers) à titre de propriétaire lorsque l’actif est prêté à une autre unité institutionnelle. En principe, tous les actifs figurant au bilan devraient être évalués aux prix du marché. Toutefois, dans le cas des instruments de dette autres que les titres de créances (DTS, numéraire et dépôts, prêts, systèmes d’assurances, de pensions et de garanties standard, autres comptes à recevoir ou à payer), l’absence de valeur marchande généralement disponible signifie qu’il faut procéder à l’estimation en se fondant sur leur valeur nominale.

La classification des actifs dans le bilan des administrations publiques est similaire à celle utilisée dans la situation des opérations et dans la situation des autres flux économiques. À un niveau général, les actifs sont classés en deux catégories : les actifs non financiers, et les actifs financiers. Les actifs non financiers sont des réserves de valeur qui sont généralement consommées dans le cadre de la production de biens et de services. Les actifs non financiers sont issus d’un processus de production, sont d’origine naturelle (comme les ressources naturelles) ou sont des concepts créés par l’homme, comme les brevets et les contrats de location de ressources. Les actifs non financiers sont ensuite subdivisés entre les catégories suivantes :

  • Actifs fixes;
  • Stocks (inventaires);
  • Objets de valeur;
  • Actifs non produits.

Dans le cadre du Système canadien des comptes macroéconomiques, les objets de valeur se situent en dehors du domaine des actifs, et ils ne sont donc pas comptabilisés dans le bilan aux fins des SFPC.

Les actifs et passifs financiers sont d’abord subdivisés en fonction de la résidence de la contrepartie (résidente, non résidente). Ainsi, les titres détenus par une administration publique qui ont été émis par un autre pays seront d’abord classés comme titres étrangers, puis en fonction du secteur de la contrepartie (sociétés, ménages, etc.), et enfin selon le type d’instrument. Les principales catégories d’instruments sont les suivantes :

  • or monétaire et DTS;
  • numéraire et dépôts;
  • titres de créance;
  • prêts;
  • actions et parts de fonds d’investissement;
  • systèmes d’assurances, de pensions et de garanties standard; et
  • autres comptes à recevoir ou à payer (y compris les produits financiers dérivés).

Aux fins des SFPC, les passifs sont classés selon l’échéance initiale (et selon le type d’instrument de dette) de la manière suivante :

  • court terme, selon l’échéance initiale (1);
  • long terme, selon l’échéance initiale :
    • avec des paiements dus dans un an ou moins (2);
    • avec des paiements dus dans plus d’un an (3).

Cette information peut aussi être présentée en fonction du terme à courir; dans ce cas, les instruments à court terme correspondront aux catégories (1) et (2), et les instruments à long terme, à la catégorie (3). Une telle information permet d’évaluer le risque de liquidité en indiquant à quel moment les instruments de dette du secteur public seront échus.

Le bilan sous sa forme actuelle dans le programme des SFPC ne répartit pas l’information selon la situation de résidence, le secteur de la contrepartie et l’échéance. De ce fait, les stocks correspondent à l’ensemble des actifs et des passifs, peu importe que la contrepartie soit résidente ou non résidente. Ultérieurement, les SFPC comprendront des données en fonction de la contrepartie et de l’échéance (passifs), ce qui servira à accroître les possibilités analytiques offertes par ce produit.

Chaque actif financier figurant au bilan est assorti d’un passif, exception faite de l’or monétaire. L’actif financier représente la créance que détient une unité à l’égard d’une autre unité. Du point de vue du débiteur, le passif représente son obligation à l’endroit de l’unité qui détient la créance. À l’échelle de l’économie, la somme des créances doit correspondre à la somme des obligations ou des passifsNote 6.

La valeur nette d’un secteur donné représente la différence entre ses actifs (non financiers et financiers) et ses passifs. La valeur nette peut aussi être considérée comme las somme des transactions et des autres flux économiques accumulés au cours de toutes les périodes précédentes. Le concept de valeur nette pour un secteur de l'administration publique donné est important; cela dit, étant donné que les actifs non financiers ne sont pas toujours négociables, la valeur financière nette, qui correspond à la différence entre les actifs financiers d’un secteur et ses passifs, est plus utile à titre d’indicateur de la stabilité.

Outre les postes comme la valeur nette et la valeur financière nette, il existe différents postes pour mémoire importants présentés en complément du bilan :

  • La dette des administrations publiques, qui représente l’ensemble des passifs des administrations publiques qui donneront lieu à des paiements au titre des intérêts ou du principal à une ou à des dates futures. Dans la pratique, on mesure la dette en retranchant des passifs figurant au bilan la valeur des produits financiers dérivés, des actions et des parts de fonds d’investissement. La dette des administrations publiques peut être présentée en termes de valeur marchande (du point de vue du créancier) ou de valeur nominale (du point de vue du débiteur); dans les deux cas, cela fournit des renseignements utiles.
  • Les engagements au titre des prestations de sécurité sociale représentent les éléments de passif découlant des régimes de sécurité sociale des administrations publiques. Dans le cadre des SFPC, cela inclut les éléments de passif des administrations publiques au titre des indemnités pour accident du travail (commissions de santé et de sécurité au travail).
  • Les prestations futures représentent les obligations financières des administrations publiques à l’endroit de leurs employés à un certain moment dans l’avenir. Il peut s’agir par exemple de prestations de départ, de congés de maladie et de congés annuels, ou de prestations versées dans le cadre de régimes de soins médicaux et de soins dentaires de l’employeur.
  • Les passifs environnementaux correspondent aux coûts que l’administration publique devra engager pour décontaminer et remettre en état un terrain. Les passifs environnementaux comprennent aussi les coûts futurs de déclassement nucléaire.

Les trois derniers postes de cette liste ne figurent pas au bilan des administrations publiques dans les SFPC, mais on doit considérer qu’ils donnent un aperçu plus large des passifs des administrations publiques associés à leurs opérations courantes, à leurs programmes sociaux et à leurs politiques. Seuls les passifs (et actifs) réels sont inscrits au bilan dans les systèmes de statistiques macroéconomiques. De fait, le bilan dans le cadre des SFPC exclut également les actifs et passifs conditionnels.

En résumé, le bilan offre un aperçu de l’incidence des mesures prises par les administrations publiques ainsi que des interactions de ces dernières avec le reste de l’économie sur leurs stocks d’actifs et de passifs d’une période à l’autre, à la suite de transactions ou d’autres flux économiques. Le bilan des administrations publiques constitue un facteur clé au regard de la viabilité financière. Le bilan peut être considéré comme un indicateur de la richesse ou la dette accumulée qui sera transférée aux futures générations.

4. Classification des fonctions des administrations publiques

Dans le programme des SFPC, les charges sont classées selon deux systèmes de classification distincts : le système de classification économique, exposé précédemment, et un système de classification fonctionnelle, soit la Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP). Dans le système de classification économique, chaque dépense est classée d’après le type de dépense engagée aux fins de fournir le bien ou le service au public (rémunération des employés, utilisation de biens et de services, prestations sociales, etc.). La CFAP constitue une classification détaillée d’après les fonctions ou les objectifs socioéconomiques que les unités d’administration publique visent à exercer ou à atteindre au moyen de différentes dépenses.

Le fait de présenter les dépenses par fonction offre une nouvelle perspective et aide les utilisateurs des données des SFPC à comprendre le rôle des administrations publiques au sein de la société. De plus, considérant que les données établies selon la CFAP sont produites pour les différents ordres de gouvernement, elles donnent un aperçu des rôles différents que chaque ordre de gouvernement remplit au sein de l’économie canadienne. Par exemple, les statistiques sur la santé, l’enseignement ou la protection sociale peuvent être utilisées pour mesurer l’efficacité des programmes gouvernementaux dans ces domaines. Avant l’adoption des SFP, Statistique Canada utilisait le Système de gestion financière (SGF). En conformité avec le SGF, Statistique Canada a produit des données sur les dépenses des administrations publiques par fonction pendant des décennies. Étant donné que le SGF était exclusif au Canada, l’adoption de la CFAP permettra d’accroître la comparabilité des données avec celles d’autres pays.

La CFAP constitue une norme internationale élaborée par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Elle a pour objet de permettre les comparaisons internationales, quelles que soient les différences organisationnelles d’une administration publique à l’autre. Le même principe s’applique en ce qui touche la comparabilité des dépenses par ordre de gouvernement ou par province au Canada.

Tout comme pour les SFP, on a élaboré une version canadienne de la CFAP afin de mieux rendre compte de la réalité canadienne. La CFAP comporte trois niveaux : les divisions (dix catégories), les groupes et les classes. Dans la version actuelle des SFPC, la CFAP est disponible au niveau de la division :

  • services généraux des administrations publiques;
  • défense;
  • ordre et sécurité publics;
  • affaires économiques;
  • protection de l’environnement;
  • logement et services communautaires;
  • santé;
  • loisirs, culture et culte;
  • enseignement; et
  • protection sociale.

La version canadienne de la CFAP sera élargie de manière à produire des statistiques à des niveaux inférieurs à celui des divisions.

Étant donné qu’il y a deux classifications associées aux charges dans le cadre des SFPC, il sera possible de procéder à la classification croisée des données de la version canadienne de la CFAP par rapport à la classification économique. Cet outil puissant permettra d’en savoir plus sur la manière dont les administrations publiques fournissent des biens et des services à la population, qu’il s’agisse de dons, de prestations sociales, de fonctionnaires, d’achats de biens et services ou d’autres charges.

Tableau 5
Sommaire du tableau
Le tableau montre les résultats de Tableau 5. Les données sont présentées selon CFAP/classification économique (titres de rangée) et Rémunération des employés, Utilisation de biens et services, Dons, Prestations sociales, Autres charges et .....(figurant comme en-tête de colonne).
CFAP/classification économique Rémunération des employés Utilisation de biens et services Dons Prestations sociales Autres charges .....
Services généraux des administrations publiques            
Défense            
Ordre et sécurité publics            
Affaires économiques            
Protection de l’environnement            
Logement et équipements collectifs            
Santé            
Loisirs, culture et culte            
Enseignement            
Protection sociale            

5. Statistiques de finances publiques canadiennes – sources de données

Les statistiques du secteur public sont fondées principalement sur des sources de données accessibles au public. Dans le cas des SFPC, les principales sources de données sont les fichiers électroniques trimestriels (du grand livre) tirés des systèmes comptables des administrations publiques. Non seulement s’agit-il d’une source de données d’actualité, mais ces fichiers contiennent de nombreux renseignements détaillés concernant toutes les dimensions financières. Pour la grande majorité des administrations publiques, cette information est en outre présentée au niveau des programmes; il s’agit d’un aspect important qui nous permet d’établir adéquatement les dépenses selon les fonctions des administrations publiques.

Le tableau qui suit présente les principales sources de données par secteur qui servent à produire les estimations aux fins des SFPC.

Tableau 6
Sommaire du tableau
Le tableau montre les résultats de Tableau 6. Les données sont présentées selon Secteur (titres de rangée) et Principale source d’information aux fins des SFPC, calculées selon Données d’enquêtes trimestrielles unités de mesure (figurant comme en-tête de colonne).
Secteur Principale source d’information aux fins des SFPC
Administration publique centrale fédérale Fichiers électroniques trimestriels du grand livre extraits des systèmes comptables de l’administration publique
Organismes autonomes de l’administration publique fédérale États financiers annuels codés conformément à la classification des SFPC et saisis en format électronique
Administrations publiques provinciales et territoriales Fichiers électroniques trimestriels du grand livre extraits des systèmes comptables des administrations publiques
Organismes autonomes des administrations publiques provinciales et territoriales États financiers annuels codés conformément à la classification des SFPC et saisis en format électronique
Administrations locales Rapports annuels produits par les ministères provinciaux et territoriaux des Affaires municipales

Rapports financiers des grandes administrations municipales

Données d'enquêtes trimestrielles
Conseils scolaires Rapports financiers produits par les ministères provinciaux et territoriaux de l’Éducation, et états financiers annuels codés conformément à la classification des SFPC et saisis en format électronique
Santé États financiers annuels des conseils de santé et d’autres organismes

Données d’enquête
Collèges et universités États financiers annuels codés conformément à la classification des SFPC et saisis en format électronique
Entreprises publiques fédérales, provinciales et territoriales États financiers annuels et, le cas échéant, trimestriels, codés conformément à la classification des SFPC et saisis en format électronique
Entreprises publiques locales États financiers annuels et données d’enquête subséquemment codés conformément à la classification des SFPC et saisis en format électronique
Administrations de sécurité sociale (RPC et RRQ) États financiers trimestriels codés conformément à la classification des SFPC et saisis en format électronique
Administrations publiques autochtones Données d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) et données du SCCM ayant trait aux administrations publiques autochtones

6. Statistiques de finances publiques canadiennes – produits de données

De concert avec la première diffusion des SFPC, on publiera huit nouveaux tableaux CANSIM à partir desquelles il sera possible d’établir plus des centaines de nouvelles séries de données. Ces tableaux sont présentés ci-dessous. On peut afficher des données détaillées concernant chaque tableau en cliquant sur le numéro du tableau.

Les SFPC sont présentées par secteur; pour chaque secteur, les recettes, les dépenses et le bilan sont réunis dans un même tableau. Cette présentation a été retenue de façon à mettre en lumière le lien entre les opérations des administrations publiques, la manière dont ces opérations sont financées et le changement qui en résulte en ce qui a trait à leur situation financière, plus précisément en ce qui touche leurs actifs et leur dette. Également, un tableau de classification des fonctions des administrations publiques (CFAP) est présenté pour chaque sous-secteur des administrations publiques.

Tableau 7
Sommaire du tableau
Le tableau montre les résultats de Tableau 7. Les données sont présentées selon No. tableau (titres de rangée) et Titre du tableau(figurant comme en-tête de colonne).
No. tableau Titre du tableau
385-0033 Statistiques de finances publiques canadiennes, situation des opérations et bilan pour l’administration publique fédérale
385-0034 Statistiques de finances publiques canadiennes, situation des opérations et bilan pour les administrations publiques provinciales et territoriales
385-0035 Statistiques de finances publiques canadiennes, situation des opérations et bilan pour les établissements de santé et de services sociaux
385-0036 Statistiques de finances publiques canadiennes, situation des opérations et bilan pour les établissements d'enseignement
385-0037 Statistiques de finances publiques canadiennes, situation des opérations et bilan pour les municipalités et les autres administrations publiques locales
385-0038 Statistiques de finances publiques canadiennes, situation des opérations et bilan pour les régimes de pension du Canada et du Québec
385-0039 Statistiques de finances publiques canadiennes, situation des opérations et bilan pour les entreprises publiques
385-0040 Statistiques de finances publiques canadiennes, la classification des fonctions des administrations publiques

Notes

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