Chapitre 8
Finances publiques consolidées

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8.01 Jusqu'ici, on a examiné l'application du SGF à la production de statistiques pour une seule administration publique. Comme on l'a décrit aux paragraphes 3.02 et 3.04, une administration publique compte parfois un grand nombre d'entités comptables, qui, aux fins de la statistique, sont consolidées et présentées comme faisant partie d'un tout.

Cependant, outre les consolidations primaires, plusieurs autres consolidations fournissent des statistiques très utiles. Par exemple, étant donné le nombre et la diversité des administrations publiques locales, l'éventail complet des activités de ce palier d'administration dans une région infraprovinciale ou dans une province n'est perceptible que si l'on consolide les statistiques recueillies sur les nombreuses composantes administratives de la région ou de la province observée. En outre, les statistiques financières varient considérablement d'une administration publique provinciale ou locale à l'autre, parce que les administrations publiques provinciales ne délèguent pas uniformément aux administrations publiques locales les responsabilités qui leur incombent aux termes de la Constitution. L'intégration des deux paliers d'administration en un seul tout, fournit une assise valable aux comparaisons interprovinciales. Voici quelques exemples de différence de répartition des responsabilités :

• À Terre-Neuve-et-Labrador, l'administration publique provinciale assume presque entièrement le coût des services de protection de la police, tandis que, dans d'autres provinces et territoires, les deux niveaux de gouvernement assument chacun une part importante des dépenses.
• Dans nombre de provinces et territoires, l'impôt scolaire, qui doit servir au financement de l'enseignement primaire et secondaire, est perçu par les administrations locales et ce sont ces dernières qui règlent les dépenses. Au Nouveau-Brunswick, les écoles primaires et secondaires font partie de la structure de l'administration publique provinciale. Au Yukon et au Nunavut, l'administration publique territoriale est chargée du fonctionnement des écoles. Dans les Territoires du Nord-Ouest, l'administration publique territoriale est également chargée du fonctionnement des écoles, sauf dans le cas de deux districts scolaires à Yellowknife.
• En Ontario, de nombreux établissements de soins pour bénéficiaires internes appartenant aux municipalités font partie de la structure de l'administration publique locale, tandis que dans d'autres provinces et territoires, la plupart des établissements de soins pour bénéficiaires internes relèvent des autorités provinciales.
• La répartition des responsabilités entre les autorités provinciales et locales dans une province peut aussi varier au cours du temps.

Pour créer des statistiques qui reflètent la combinaison des administrations publiques provinciales et locales, il faut commencer par consolider les comptes d'une foule d'entités provinciales, comme nous l'avons mentionné plus haut, et d'une foule d'entités locales, puis combiner les données pour les deux niveaux d'administration publique et éliminer les transactions entre eux. Les ventes de biens et de services, les opérations d'emprunt (intérêts) entre administrations publiques et les transferts sont des transactions entre deux niveaux d'administration.

Enfin, on ne peut estimer les répercussions financières de l'ensemble des administrations publiques sur la vie socioéconomique du pays que si l'on consolide les données des trois paliers d'administration – fédérale, provinciale/territoriale et locale.

8.02 Les opérations entre administrations publiques varient en forme et en nature. Les plus connues sont les transferts à des fins générales et particulières, les opérations d'achat et vente en vertu desquelles une administration publique achète des biens ou des services d'une autre administration publique, pour son propre usage, pour les distribuer ou les vendre aux membres de la population relevant de sa compétence, ainsi que les emprunts auprès d'une autre administration publique et le versement des intérêts connexes. Les administrations publiques provinciales et territoriales achètent/vendent des biens et services ou empruntent/prêtent de l'argent entre elles. Ces transactions sont éliminées lorsque la consolidation des administrations publiques provinciales et territoriales est effectuée au niveau Administration publique provinciale et territoriale - Canada total. Par exemple, s'il y a des transactions de recettes et dépenses entre les administrations publiques provinciales et territoriales, la dimension Administration publique provinciale et territoriale - Canada total, sera moindre que la somme des recettes et dépenses de chaque administration publique provinciale et territoriale, car ces transactions auront été éliminées afin d'éviter le double compte.

8.03 Il est souvent difficile, voire impossible, de faire concorder les enregistrements d'opérations particulières entre administrations publiques figurant dans les comptes de ces dernières. Les causes de ces difficultés sont nombreuses. Les administrations publiques concernées peuvent utiliser des terminologies différentes pour décrire une même opération. L'une pourrait considérer l'opération comme unique, tandis que l'autre pourrait la ventiler en plusieurs éléments. Le traitement d'une opération peut aussi varier fortement en raison de la diversité des systèmes comptables. Enfin, les délais d'inscription dans les comptes respectifs des administrations publiques concernées peuvent être tels que les enregistrements se rapportent à des périodes de référence différentes. Ainsi, l'administration publique fédérale pourrait inscrire un transfert à une province vers la fin d'un exercice, alors que la province pourrait n'enregistrer cette rentrée qu'au début de l'exercice suivant.

8.04 Par conséquent, on a conçu des méthodes qui assurent que les données consolidées ne tiennent compte, aussi clairement que possible, que des montants versés aux administrations publiques consolidées (rentrées) par d'autres entités, comme les membres du public, les entreprises, les administrations publiques non consolidées et des montants déboursés par les administrations publiques consolidées (sorties) au profit de ces entités. Ces critères s'appliquent également à l'actif et au passif consolidés.

8.05 Le meilleur exemple que l'on puisse donner de ces procédures consiste à en décrire l'application aux fins de la consolidation des recettes et des dépenses de deux administrations publiques.

Dans de nombreux cas, les opérations intergouvernementales peuvent être indiquées dans les documents des deux administrations, mais les montants seront différents; même une fois que l'on aura ajusté les recettes et les dépenses de l'une et l'autre administrations pour les exprimer conformément à la comptabilité de caisse modifiée, ces chiffres ne pourront être rapprochés. Dans une telle situation, le montant comptabilisé par l'administration appartenant à un ordre de gouvernement supérieur sera généralement déduit des recettes combinées et des dépenses combinées des deux administrations.

Si la transaction est indiquée dans les documents de seulement une administration, ce montant sera déduit des recettes combinées et des dépenses combinées des deux administrations.

Des ajustements seront apportés au besoin aux catégories « autres recettes » et « autres dépenses » afin de rendre compte des différences dans les montants comptabilisés. Le déficit ou l'excédent consolidé sera égal à la somme des déficits ou excédents des éléments consolidés.

8.06 Dans certains cas, les opérations entre administrations publiques ne sont pas enregistrées en tant que telles dans les documents de référence et sont regroupées avec des opérations de même nature visant des organismes qui ne font pas partie de l'univers des administrations publiques. Les paiements (ou l'encaissement) d'intérêts sur les prêts consentis à des administrations publiques par d'autres administrations publiques sont comptabilisés avec la totalité des intérêts perçus ou versés. Il arrive parfois que les données consolidées contiennent des doubles comptes, malgré les efforts déployés pour éviter pareille situation. Toutefois, certaines opérations entre administrations publiques ayant trait au versement d'impôt ne sont pas éliminées par la consolidation. Par exemple, certaines administrations publiques peuvent verser des impôts sur la masse salariale ou des compensations tenant lieu d'impôt foncier (désormais considérées comme des impôts dans le SGF) à une autre administration publique. Ces opérations ne sont pas éliminées lors de la consolidation par souci d'harmonisation avec le traitement qui leur est réservé dans le Système comptabilité nationale (SCN).

8.07  On consolide l'actif et le passif de deux ou plusieurs administrations publiques en appliquant des méthodes comparables à celles utilisées pour consolider les recettes et les dépenses. Ici encore, il faut surmonter les problèmes dus à des divergences ou au manque de renseignements sur les opérations dans les comptes des administrations publiques visées. S'il est possible de retracer des comptes débiteurs et créditeurs apparentés, mais que leur rapprochement ne soit pas exact, on déduit les montants portés au compte créditeur par l'administration publique de niveau plus élevé des comptes créditeurs combinés et des comptes débiteurs combinés. Le solde débiteur ou créditeur des comptes créditeurs combinés est viré soit au poste « Autres éléments d'actif » ou « Autres éléments de passifs ». De même, lorsqu'on ne peut retracer qu'une seule partie de l'opération, on déduit le montant relevé des comptes créditeurs combinés ainsi que des comptes débiteurs combinés.

8.08 Deux autres problèmes peuvent se poser lors de la consolidation de l'actif et du passif. Le premier survient lorsqu'une des parties d'une opération entre administrations publiques n'est identifiée que selon le palier d'administration. Cette situation se présente, par exemple, si une administration publique provinciale déclare des « Placements en obligations municipales », sans préciser quelles municipalités de quelles provinces ont émis les obligations. Si l'on consolide l'actif et le passif de cette administration publique provinciale avec ceux des administrations publiques locales, le placement ne peut être éliminé de la dette des administrations locales puisqu'il peut s'agir, partiellement ou entièrement, d'obligations émises par les municipalités d'autres provinces qui ne sont pas visées par la consolidation. Cependant, si l'on consolide l'actif et le passif de l'ensemble des administrations publiques provinciales et territoriales, ainsi que de leurs administrations publiques locales, ces placements et dettes non précisés seront éliminés des montants totaux combinés puisqu'ils sont nécessairement compris dans ces sommes.

8.09 Le deuxième problème survient quand une administration publique émet une obligation en garantie d'un prêt accordé par une autre administration publique. L'administration publique prêteuse inscrit cette somme comme un prêt, mais l'administration emprunteuse comptabilise le titre émis comme une dette obligataire plutôt que comme un emprunt à rembourser. Bien qu'en pareil cas, le lien direct entre la catégorie d'actif du prêteur et la catégorie de passif de l'emprunteur ne soit pas évident, on retranche, au moment de la consolidation, les prêts non remboursés des obligations à payer si on dispose des renseignements nécessaires.