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Tendances de l’emploi dans la fonction publique fédérale
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par Katarzyna Naczk,
Division des institutions publiques
Résumé
Déclin de l’emploi fédéral au cours des onze dernières années
L’administration publique centrale est davantage axée sur le savoir
Moins d’employés dans les catégories moins axées sur le savoir
Un plus grand nombre de femmes dans l’administration publique centrale
L’administration publique centrale est plus « vieille » que la main–d’œuvre dans son ensemble
Résumé
Bien que ses effectifs soient en hausse depuis ces derniers temps, la fonction publique fédérale était plus modeste en 2006 qu’elle ne l’était onze ans plus tôt, mais sa composition s’adapte à notre époque.
Même s’ils sont moins nombreux, les fonctionnaires fédéraux occupent des emplois plus souvent axés sur le savoir qu’il y a onze ans. De plus, on compte proportionnellement plus de femmes que d’hommes, et l’âge moyen des fonctionnaires est en hausse et aussi plus élevé que celui des travailleurs canadiens.
De 1995 à 2006, la population en âge de travailler et le nombre de Canadiens ayant un emploi étaient en hausse constante, l’augmentation totale étant de 15,5 % et 24,0 % respectivement. Cependant, au cours de cette même période, le nombre de fonctionnaires a d’abord diminué pour ensuite augmenter, entraînant ainsi, dans l’ensemble, un léger recul du nombre d’employés en 2006 comparativement à 1995.
En mars 2006, un peu plus de 380 700 personnes travaillaient pour le gouvernement fédéral. Il s’agit d’une légère baisse par rapport à près de 382 000 en mars 1995. Ce nombre est tombé à environ 326 500 en mars 1999, mais n’a cependant cessé d’augmenter depuis le début du millénaire. En proportion, on comptait 11,7 fonctionnaires fédéraux pour 1 000 habitants en 2006, en baisse par rapport à 13,0 en 1995.
Entre 1999 et 2006, le nombre d’emplois au fédéral a augmenté d’un peu plus de 54 000, ce qui représente un taux de croissance annuel de 2,2 %.
Il est pertinent d’examiner la structure des employés fédéraux selon la profession, le sexe et l’âge durant une période pendant laquelle le marché du travail canadien enregistrait une plus grande participation des femmes, une hausse de l’âge moyen des travailleurs et une économie davantage axée sur le savoir. Dans la présente étude, on utilise les données de l’administration publique centrale (APC) afin d’établir une comparaison avec les travailleurs canadiens en général.
L’administration publique centrale ou APC est formée du personnel du gouvernement fédéral à l’exclusion de la Gendarmerie Royale du Canada (GRC), des Forces armées canadiennes et des agences distinctes comme l’Agence du revenu du Canada. D’après les données de l’APC, on constate que le profil des fonctionnaires a beaucoup changé au cours de cette période ponctuée d’une baisse puis d’une hausse de l’emploi. L’APC représentait près de la moitié des emplois du gouvernement fédéral dans les années 1995 à 2006.
L’évolution technologique du milieu de travail a eu des répercussions sur le gouvernement fédéral. Après une légère baisse initiale, on a constaté une croissance régulière du nombre d’employés dans les catégories des professions du savoir, en même temps qu’un net recul dans les professions qui n’entrent pas dans ces catégories.
En 2006, les travailleurs du savoir, comme les scientifiques ou les professionnels ainsi que les spécialistes des systèmes informatiques, représentaient 58 % de l’ensemble des travailleurs de l’APC. Cette proportion n’était que de 41 % onze ans plus tôt.
La proportion de femmes dans l’APC a continuellement augmenté entre 1995 et 2006. En fait, depuis 1999, le nombre de femmes dépasse celui des hommes dans l’APC, alors que dans l’ensemble de la main–d’œuvre canadienne, les hommes sont toujours plus nombreux.
L’âge médian des travailleurs de l’APC augmente tant chez les hommes que chez les femmes. Bien que les deux groupes vieillissent, l’âge moyen du groupe des femmes augmente plus rapidement que celui des hommes.
Travailleurs du savoir
Les chercheurs définissent les travailleurs du savoir de bien des façons différentes. Dans la présente étude, on considère que certaines catégories professionnelles relèvent davantage du domaine du savoir que d’autres. Ces catégories sont regroupées en s’inspirant de la classification proposée par Lavoie et Roy1. Parmi celles–ci, mentionnons la physique, les mathématiques, la chimie, le génie civil et mécanique, la biochimie, la recherche agricole, l’écologie, l’analyse, la programmation, l’économie, la comptabilité, la profession d’avocat et celle d’artiste.
La grande majorité des professions indiquées ci–dessus entrent dans les catégories professionnelles définies par l’APC : scientifique et professionnel, systèmes informatiques, programmes et administration, direction, administration et agents du service extérieur. De ce fait, dans le présent document, on les considérera comme des catégories de professions du savoir.
Les catégories professionnelles faisant moins appel au savoir regroupent les catégories du service technique et opérationnel et du soutien administratif de l’APC.
Les autres groupes non classifiés sont les étudiants, les employés pour lesquels on n’a aucune information sur le groupe professionnel d’appartenance, et les travailleurs initialement classés « autres ». Ils représentent moins de 4 % de l’ensemble du personnel de l’APC entre 1995 et 2006.
Selon certains auteurs, l’évolution vers une économie davantage axée sur le savoir a été constante au cours des trois dernières décennies2. L’une des explications, selon Lavoie et Roy, repose sur les technologies de l’information et des communications, que l’on considère souvent comme le moteur du changement vers l’économie du savoir et le principal facteur expliquant la transformation de l’emploi sur le marché du travail.
Cependant, selon d’autres études, la croissance des professions du savoir ne s’est pas limitée aux industries traditionnellement associées à la haute technologie puisqu’on a pu constater une hausse du niveau du savoir requis dans la plupart des secteurs industriels3.
Déclin de l’emploi fédéral au cours des onze dernières années
Alors que la population et le nombre de Canadiens ayant un emploi ont augmenté régulièrement entre 1995 et 2006, le nombre d’employés fédéraux a dans l’ensemble affiché une baisse d’un peu plus de 1 000, ce qui représente une chute de 0,3 % pendant cette même période.
La population canadienne en âge de travailler est passée de 22,6 millions en 1995 à 26,1 millions en 2006, soit une augmentation de près de 16 %. Le nombre de Canadiens ayant un emploi a, lui aussi, augmenté de quelque 24 %, passant de 13,0 millions en 1995 à environ 16,1 millions en 20064.
Graphique 1
Le nombre de Canadiens en âge de travailler et ceux occupés augmentent...
Graphique 2
... pendant que l’emploi au gouvernement fédéral diminue jusqu’en 1999
Par contre, au cours de la même période, les effectifs du gouvernement fédéral ont légèrement diminué. En 2006, on comptait un peu plus de 380 700 fonctionnaires fédéraux, comparativement à près de 382 000 onze ans plus tôt. En proportion, on comptait 11,7 fonctionnaires fédéraux pour 1 000 habitants en 2006, ce qui représente une diminution par rapport à 13,0 en 1995.
En 1999, le nombre d’emplois fédéraux est tombé à 326 500, soit une baisse d’un peu plus de 55 000 personnes depuis 1995. Plus de la moitié de cette baisse (29 000) a été enregistrée en 1996, année qui a marqué la chute annuelle la plus forte de toute cette période de onze ans.
Les chiffres de l’emploi fédéral ont lentement remonté depuis le tournant du millénaire et, en 2006, ils avaient presque atteint le niveau de 1995. Depuis 1999, les effectifs du gouvernement fédéral ont augmenté d’un peu plus de 54 000, soit un taux annuel de croissance de 2,2 %.
De 2000 à 2001, on a enregistré la plus forte croissance, soit plus de 13 700 emplois fédéraux supplémentaires. La croissance de la population canadienne, qui a eu pour conséquence une augmentation de la demande de services gouvernementaux, ainsi que la mise sur pied de nouveaux programmes, comptent parmi les nombreuses raisons ayant entraîné une croissance du nombre d’employés ces toutes dernières années.
Plusieurs facteurs expliquent le déclin initial observé durant cette période de 11 ans, mais il faut tenir compte du Programme d’encouragement à la retraite anticipée (PERA) et du projet de prime de départ anticipé (PDA) lorsqu’on analyse cette tendance. Ces deux programmes ont été lancés au cours de l’examen de programme de 1994–1995.
Cet exercice avait pour but de déterminer quelles activités devaient être maintenues, selon la planification d’origine, et celles qu’il fallait réviser, éliminer ou maintenir avec un budget réduit. Le PERA et le PDA ont été mis en œuvre en 1995 afin d’aider les ministères et autres organisations à réduire leurs effectifs à la suite des décisions budgétaires. Les effets de cette réduction continueront à se faire sentir jusqu’en mars 19995.
L’administration publique centrale (fédérale), ou APC est formée du personnel du gouvernement fédéral, à l’exclusion de la GRC, des Forces armées canadiennes et des agences distinctes comme l’Agence du revenu du Canada. L'emploi à l’APC a suivi la même tendance que dans l’ensemble du gouvernement fédéral, bien que le déclin sur onze ans ait été plus important. Le nombre d'emplois dans l’APC est tombé de 5,6 % pour passer d’un peu plus de 188 000 personnes en 1995 à presque 178 000 en 2006.
Pour la suite de cette analyse, on se basera sur l’APC, puisque c’est la source de données la plus fiable pour obtenir de l’information sur la profession, le sexe et l’âge des employés fédéraux.
L’administration publique centrale est davantage axée sur le savoir
Aux fins de la présente analyse, certaines catégories professionnelles sont considérées comme des professions du savoir. Ces catégories telles que définies dans l’APC sont : la catégorie scientifique et professionnelle, les spécialistes des systèmes informatiques, le personnel de programmes et d’administration, la direction, ainsi que l’administration et le service extérieur.
Les professions faisant moins appel au savoir sont celles de la catégorie du service opérationnel, technique et du soutien administratif.
Plus précisément, les catégories professionnelles faisant moins appel au savoir comprennent les groupes des secrétaires, des sténographes et des dactylographes, du soutien technologique et scientifique, du soutien des sciences sociales, des techniciens généraux, des services correctionnels, des manœuvres et hommes de métier, des services divers et le groupe des commis aux écritures et aux règlements.
Dans le cadre de la présente analyse, nous ne tenons pas compte des étudiants et des autres catégories non classifiées, étant donné qu’ils représentent moins de 4 % du personnel de l’APC.
En 2006, on estime que les catégories de l’APC axées sur le savoir comptaient 102 700 personnes. Il s’agit d’une augmentation de quelque 25 400 personnes par rapport au total de 77 300 en 1995. En fait, ce chiffre a baissé jusqu’à un peu plus de 69 000 entre 1995 et 1998, pour rebondir rapidement par la suite.
En 2006, les travailleurs des catégories axées sur le savoir, représentaient 58 % du personnel de l’administration publique centrale (fédérale). Ils n’en représentaient que 41 % onze ans plus tôt.
De 2001 à 2002, cette augmentation a atteint son maximum. On comptait en effet quelque 7 700 nouveaux travailleurs du savoir, la majorité d’entre eux (63 %) appartenant à la catégorie scientifique et professionnelle, ou à celle des services des programmes et de l’administration. Ce sont également ces deux catégories qui comprennent le plus grand nombre d’employés du savoir.
On peut noter une seule exception à cette tendance vers le bas, puis vers le haut, puisque dans la catégorie des systèmes informatiques, la hausse a été constante de 1995 à 2006, résultat probable de l’explosion technologique.
Dans la catégorie des systèmes informatiques, le taux de croissance a légèrement ralenti depuis 2002. Cette tendance est vraisemblablement une répercussion de ce que l’on a convenu d’appeler les années de débâcle de l’industrie des technologies de pointe d’après 2000.
Graphique 3
Dans l’administration publique centrale, les emplois axés sur le savoir sont en hausse depuis 1998 alors que les autres diminuent depuis 1995
Moins d’employés dans les catégories moins axées sur le savoir
Par ailleurs, la proportion d’emplois dans les catégories professionnelles moins axées sur le savoir est en baisse depuis 1995. On constate que c’est dans ces groupes que les travailleurs et travailleuses ont quitté le gouvernement fédéral en masse entre 1995 et 1999.
L’emploi dans ces catégories professionnelles a chuté d’un peu plus de 35 600 personnes pour passer de 106 000 en 1995 à tout juste au–dessus de 70 600 en 2006.
La catégorie du soutien administratif a affiché le déclin le plus marqué dans la catégorie des professions moins axées sur le savoir. Cependant, elle forme encore la plus forte proportion d’employés moins axés sur le savoir.
Les recherches6 ont démontré qu’un plus grand nombre d’emplois impliquant des tâches routières deviennent codifiables et, par conséquent, sont remplacés, alors que les emplois qui ne sont pas codifiables sont de plus en plus nécessaires.
Les tendances de l’emploi observées au gouvernement fédéral peuvent donc s’expliquer en partie par une augmentation régulière des professions s’appuyant sur les technologies nouvelles et un déclin de celles qui peuvent être remplacées par des technologies de pointe.
Par exemple, on a recours à des technologies comme l’enregistrement automatique des données pour minimiser l’enregistrement manuel. Combinée avec le PERA et le PDA à la suite des restrictions budgétaires, cette évolution technologique a contribué à la diminution de ce personnel.
Au moment de l’introduction massive de l’ordinateur en milieu de travail au gouvernement, on pouvait supposer que les nouvelles exigences pourraient contribuer à la transformation de certains emplois techniques en postes exigeant davantage de savoir. Si tel avait été le cas, la perte d’employés techniques aurait plutôt mené à une reclassification des travailleurs d’une catégorie moins axée sur le savoir à une autre qui l’est davantage plutôt que de constituer une perte réelle.
L’analyse des départs et des arrivées7 montre que la diminution des emplois moins axés sur le savoir entre 1995 et 2006 s’explique davantage par le fait du départ des employés que du passage à une catégorie professionnelle différente. Chez ceux et celles qui ont quitté la catégorie moins axée sur le savoir, on en compte de 62 % à 88 % qui ont réellement quitté l’APC, les autres passant dans une catégorie axée sur le savoir ou dans une autre catégorie.
Un plus grand nombre de femmes dans l’administration publique centrale
Au–delà de cette hausse du personnel dans les catégories professionnelles axées sur le savoir, l’APC a embauché beaucoup plus de femmes que d’hommes au cours des dernières années.
La proportion de femmes dans l’APC a augmenté continuellement entre 1995 et 2006. En fait, on constate un renversement de la distribution selon le genre puisque, depuis 1999, les femmes sont plus nombreuses que les hommes. Par contre, les hommes sont toujours en majorité dans l’ensemble de la main–d’œuvre canadienne.
Graphique 4
La situation de l’emploi selon le sexe a été renversée au fédéral en 1999 ...
Graphique 5
... alors que l’écart hommes-femmes chez ceux occupant un emploi diminue, mais les hommes sont encore plus nombreux
Dans la population canadienne en âge de travailler (les personnes de 15 ans et plus), les hommes ayant un emploi sont plus nombreux que les femmes. Cependant, l’écart entre la proportion des hommes et celle des femmes s’est rétréci lentement. En 1995, les femmes ayant un emploi comptaient pour une proportion de 45,9 % des Canadiens occupés. En 2006, cette proportion est passée à 47,3 %.
Entre 1995 et 1997, plus d’hommes que de femmes ont quitté l’administration publique centrale. Par ailleurs, cette situation s’est inversée entre 1998 et 2006, alors que les femmes ont été plus nombreuses à quitter l’APC.
Cependant, on peut noter que plus de femmes que d’hommes se sont joint à l’APC entre 1995 et 2006, le résultat étant que les femmes constituaient la majorité (54 %) du personnel de l’APC en 2006, une augmentation par rapport à seulement 46 % en 19958.
L’administration publique centrale est plus « vieille » que la main–d’œuvre dans son ensemble
Le personnel de l’APC a tendance à être beaucoup plus âgé que la main–d’œuvre canadienne en général, selon trois mesures différentes : l’âge moyen, l’âge médian (par âge médian, on entend qu’une moitié est plus âgée et l’autre moins âgée) ainsi que la proportion de travailleurs de 45 ans et plus.
Le vieillissement de la main–d’œuvre et le départ imminent à la retraite de la génération du baby–boom sont devenus de plus en plus préoccupants ces dernières années. Ces travailleurs peuvent jouer un rôle capital en ce qui concerne le transfert de la mémoire institutionnelle, et ils possèdent une expérience et un savoir qui risquent d’être essentiels dans une économie du savoir.
L’âge médian des tous les travailleurs augmente et ce, tant pour le personnel de l’APC que pour la population en générale et tant pour les hommes que pour les femmes. Cependant, l’âge médian des travailleurs de l’APC était nettement plus élevé. Il est passé de 40 ans en 1995 à 44 ans en 2006 chez les femmes travaillant à l’APC et de 44 ans à 46 ans chez les hommes. L’âge médian est passé de 37 ans en 1995 à 40 ans en 2006 chez les femmes ayant un emploi et de 38 ans à 40 ans chez les hommes.
Même si tous vieillissent, la moyenne d’âge du groupe des femmes augmente plus rapidement que celle des hommes.
L’année 1999 a été une année charnière entre le déclin et la remontée de l’emploi au gouvernement fédéral. De 1995 à 1999, un peu plus de 45 % des employés qui ont quitté l’APC avaient moins de 45 ans. Ajoutant à cela l’effet des 4 années de vieillissement des employés ayant gardé leur poste durant cette période, il en résulte que l’âge moyen du personnel de l’APC a augmenté.
Tableau 1
Âge médian et âge moyen des employés de l’administration publique centrale et des Canadiens occupant un emploi, pour mars 1995, 1999 et 2006
De plus, dans l’APC, la proportion de personnes de 45 ans et plus est passée de près de 40 % en 1995 à un peu plus de 52 % en 2006. Parallèlement, celle de l’ensemble des Canadiens de 45 ans et plus qui occupent un emploi a augmenté de près de 30 % pour atteindre juste un peu moins de 39 %.
L’écart de 14 points de pourcentage entre les deux groupes en 2006 indique que le personnel de la fonction publique est beaucoup plus âgé que la main–d’œuvre en général. C’est principalement dans le groupe d’employés âgés de 45 à 54 ans que la différence est le plus marquée.
Comme plus de la moitié de son personnel est âgé de 45 ans et plus, l’APC court de plus en plus le risque de perdre le savoir et l’expertise nécessaires dans la nouvelle économie. Comme le souligne Schetagne9 : « Bien que le niveau de scolarité ait en soi son importance, ce n’est pas la seule composante de l’efficience et de la productivité des travailleurs. Le savoir et les compétences acquises au travail sont tout aussi essentiels. »
Graphique 6
Proportionnellement, les travailleurs plus âgés dans l’administration publique centrale sont plus nombreux que les Canadiens occupant un emploi
Sources des données et méthodes
L’administration publique centrale (fédérale), ou APC, regroupe le personnel travaillant dans les principaux groupes professionnels de tous les ministères cités aux annexes I et IV de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), ainsi que le personnel ministériel, les sous–ministres, les personnes nommées par le gouverneur en conseil ou par décret, les juges et les étudiants affiliés à ces ministères.
La classification en catégories professionnelles est l’objet principal du présent document et la grande majorité du personnel de l’APC peut être classifiée selon les normes actuelles de classification de l’APC. Ceux qui en font partie, mais qui ne sont pas classifiés selon ces normes, sont placés dans la catégorie « Autre ou étudiant », qui représente moins de 4 % des emplois. Le regroupement en catégories plus ou moins axées sur le savoir s’est fait en fonction des catégories professionnelles puisqu’il n’était pas possible, par exemple, d’obtenir de l’information sur le niveau de scolarité.
L’APC englobe presque tout le personnel de la fonction publique fédérale, une fois soustrait du total celui de l’Agence du revenu du Canada et de l’Agence des services frontaliers du Canada. La fonction publique fédérale est constituée des ministères et des agences cités aux annexes I, IV et V de la LGFP. Elle ne comprend ni la Gendarmerie Royale du Canada (GRC), ni les organisations classées « Non commerciales et autres », ni les Forces armées canadiennes.
Aux fins de comparaison, les données de l’Agence du revenu du Canada (ARC) ont été éliminées pour les années 1995 à 1999, l’ARC étant devenue une agence distincte en novembre 1999 (connue ensuite sous le nom d’Agence des douanes et du revenu du Canada). Le retrait de l’ARC de l’APC s’est traduit par l’élimination de quelque 40 000 employés du fichier. Si l’on n’avait pas exclu ces données, on aurait constaté une baisse non pertinente du nombre d’employés de l’administration publique centrale (fédérale) entre 1999 et 2000, alors qu’en réalité il y a eu augmentation de l’effectif. C’est pour des raisons similaires que l’on a retiré les données de l’Agence des services frontaliers du Canada.
On a estimé les départs et les arrivées au moyen de comparaisons sélectives année par année. On s’est servi du code d’identification de dossier personnel pour relever l’absence ou l’ajout de « nouveaux » employés entre deux années consécutives. Dans ce contexte, un employé ayant quitté l’APC était à son service une année donnée, mais pour une raison ou une autre, ne l’était plus l’année suivante. De la même façon, par nouvel employé, on entend une personne travaillant à l’APC une année donnée, mais qui n’était pas à son service l’année précédente.
Les données sur l’APC et les catégories professionnelles proviennent du Fichier des titulaires administré par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. On a utilisé les données du mois de mars de chaque année à l’étude parce qu’elles coïncident avec la fin de l’exercice financier et que ce mois est reconnu pour être stable du point de vue de l’emploi.
Les limites des données se situent surtout au niveau des données manquantes par rapport au sexe, à l’âge et à la classification de la profession des employés, ce qui touchait moins de 4 % des enregistrements du fichier. Des techniques d’imputation ont permis de compléter la plus grande partie de l’information.
Les chiffres concernant l’emploi au gouvernement fédéral proviennent du Programme de l’emploi dans le secteur public.
Notes en fin de document
- Voir Marie Lavoie et Richard Roy, Emploi dans l’économie du savoir : un exercice de comptabilité de croissance pour le Canada, Développement des ressources humaines Canada, Direction générale de la recherche appliquée, R98-8, 1998.
- Voir, par exemple, John R. Baldwin et Desmond Beckstead, « Les travailleurs du savoir dans l’économie canadienne, 1971 à 2001», Aperçus sur l’économie canadienne, produit no 11-624-M au catalogue de Statistique Canada, 2003 (site consulté le 2 février 2007).
- Voir Desmond Beckstead et Tara Vinodrai, « Nature et ampleur des changements qui ont touché les professions dans l’économie du savoir au Canada, 1971 à 1996», L’économie canadienne en transition, produit no 11-622-M au catalogue de Statistique Canada, 2003 (site consulté le 2 février 2007).
- Voir Statistique Canada, CANSIM, tableau 282-0001.
- Voir Repenser le rôle de l’État - Un gouvernement pour les Canadiens, produit no BT31-6/1998-1 au catalogue du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, février 1997, (site consulté le 2 février 2007).
- Voir par exemple un texte de Chris Freeman et Luc Soete, The Economics of Industrial Innovation, troisième édition, The MIT Press: Cambrigde, 1997.
- Voir l’encadré « Sources des données et méthodes ».
- Idem.
- Voir Sylvain Schetagne, Construire un pont entre les générations au travail, Conseil canadien de développement social et Columbia Foundation, 2001 (site consulté le 2 février 2007).
