Plus d'un siècle de lois sur la statistique

Diffusion : 2018-12-03

Le 12 décembre 2017, la nouvelle Loi sur la statistique a reçu la sanction royale de la gouverneure générale Julie Payette. La Loi définit dorénavant mieux l'indépendance de Statistique Canada.

Des modifications ont été apportées à la Loi sur la statistique à la suite de discussions et de débats publics sur le rôle de Statistique Canada, qui ont découlé des activités et des réactions du public liées au Recensement de 2011. En 2011, l'Enquête nationale auprès des ménages a remplacé le questionnaire détaillé du recensement, et cette question s'est retrouvée au cœur de la campagne électorale fédérale de 2015. Dès le lendemain de sa formation, la première mesure prise par le nouveau cabinet a été de rétablir le questionnaire détaillé du recensement. De plus, la lettre de mandat du ministre responsable de Statistique Canada comprenait l'énoncé suivant : « […] mettre à jour les dispositions législatives régissant Statistique Canada afin de renforcer l'indépendance de cette institution ». Les travaux qui ont mené à la nouvelle Loi sur la statistique ont été amorcés.

Les modifications apportées à la Loi sur la statistique sont rares. En général, elles font suite à des discussions et des débats publics sur des éléments démocratiques liés aux activités statistiques ou à de grands événements mondiaux tels que les guerres mondiales. Par exemple, l'adoption récente, en 2014, des Principes fondamentaux de la statistique officielle, combinée aux répercussions croissantes de la révolution des données, a joué un rôle dans l'évolution de la Loi sur la statistique. Pour souligner la période récente, qui pourrait s'intituler « Comprendre les rôles professionnels et politiques dans le domaine de la statistique », le présent article examine certaines des principales forces et périodes qui ont formé le paysage statistique législatif au Canada.

Avant 1840 : tenter de comptabiliser les ressources

À mesure que le Canada prenait forme, il est devenu de plus en plus important de comprendre son territoire, sa population et ses activités. Entre 1666 — l'année où Jean Talon a organisé le premier recensement — et les années 1840, plusieurs lois ont été promulguées pour recueillir et produire des renseignements concernant les régions de cette époque : la Nouvelle-France, les colonies britanniques, la province du Québec, le Haut-Canada, le Bas-Canada et la province du Canada. À cette époque, il n'existait pas de bureau de la statistique, et les activités statistiques (ou de compilation) n'étaient pas organisées comme elles le sont aujourd'hui.

Les années 1840 et 1850 : vers un gouvernement responsable

L'Acte d'Union de 1840 a suscité beaucoup de discussions et de débats sur ce que devraient être les rôles et responsabilités du gouvernement. Lafontaine et Baldwin ont semé les germes d'un gouvernement responsable, et une partie d'un tel système consiste à ce que les décideurs disposent de renseignements fiables et à jour. C'est à peu près à cette époque qu'a été adoptée la Loi du recensement et des statistiques de 1847 pour le ministère de l'Agriculture (qui était responsable de ce portefeuille). Elle a fourni les moyens de réaliser le premier recensement officiel, en 1851.

Les années 1850 ont marqué une période novatrice pour la réalisation de recensements dans le monde entier. L'Institut international de statistique a également organisé une série de réunions internationales pour tenter de résoudre les différents problèmes et mettre en commun des pratiques exemplaires. Le Canada a participé à ces réunions. Ces deux facteurs (un gouvernement responsable et les pratiques exemplaires internationales) ont donné lieu à un certain nombre de nouvelles lois et de modifications visant la Loi du recensement et des statistiques.

De 1905 à 1918 : Établir la structure de l'information du nouveau pays

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Rapport de la Commission ministérielle sur les statistiques officielles du Canada

En 1905, l'Alberta et la Saskatchewan sont devenues des provinces. Tout comme le Manitoba, ces provinces ont connu une croissance rapide, de sorte que des dispositions légales ont été prises pour effectuer un recensement tous les cinq ans dans ces provinces. À la suite de la conférence impériale de 1911, qui demandait aux colonies du Commonwealth de produire davantage de données sur l'économie et la richesse du pays, le nombre de ministères produisant des données et des statistiques a commencé à augmenter à un rythme effréné. Le fait que le Canada ait voulu affirmer sa souveraineté durant cette période a également contribué à cette augmentation.

En 1912, les discussions sur la centralisation de la fonction et de l'entité statistiques ont commencé et ont donné lieu à la création d'une commission chargée d'analyser la situation. Un rapport a ensuite été produit en 1913, dont certaines des recommandations ont été mises en œuvre immédiatement, tandis que d'autres ont été retardées par le déclenchement de la Première Guerre mondiale. Néanmoins, Robert Hamilton Coats a été nommé statisticien fédéral au ministère du Commerce en 1915. Il avait été membre de la commission, puis il est devenu le promoteur de la création du Bureau fédéral de la statistique en vertu de la Loi sur la statistique de 1918, qui consolidait les lois antérieures. Le nouveau bureau, sous la direction de Coats, était dès lors équipé pour répondre aux besoins statistiques de l'époque.

Infographie 2 
Robert Hamilton Coats, le premier statisticien fédéral du Canada

Après la Seconde Guerre mondiale : nouveau contexte et nouvelles méthodes de travail

Lorsque les soldats sont rentrés chez eux après la Seconde Guerre mondiale, la structure de l'économie et de la production avait complètement changé. Pour surveiller ces changements, il fallait disposer de renseignements améliorés et plus récents. La Loi sur la statistique de 1948 a favorisé la création d'un « système organisé de statistiques sociales et économiques coordonnées », qui a conduit à la création des comptes nationaux modernes. De plus, cette nouvelle loi reconnaissait le recours à l'échantillonnage. Conjuguée à une nouvelle présence locale assurée par les bureaux régionaux, celle-ci a accéléré la production de statistiques, en particulier dans le domaine de la statistique du travail. La population augmentant rapidement, des décrets en conseil ont été adoptés en 1955 et en 1965 pour permettre la réalisation de recensements « supplémentaires » en 1956 et en 1966.

De 1960 à 1971 : redéfinir les rôles des institutions fédérales

En 1960, la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement (également connue sous le nom de Commission Glassco) a été créée. Entre autres choses, elle a recommandé que le statisticien fédéral dispose d'un plus grand pouvoir pour évaluer les activités statistiques menées dans d'autres ministères. La règle de 10 a été établie en conséquence; si un ministère devait recueillir des renseignements auprès de plus de 10 répondants, le Bureau fédéral de la statistique aurait le pouvoir d'examiner les activités de ce ministère afin d'éviter le double emploi.

En 1962, le statisticien fédéral a été chargé de faire appliquer la Loi sur les déclarations des corporations et des syndicats ouvriers. Au cours de cette période, le Bureau fédéral de la statistique a connu une croissance énorme qui a mené à une réorganisation d'envergure en 1967 et à la création de Statistique Canada en 1971, en vertu d'une loi qui exigeait que les ministères évitent le double emploi dans la collecte des données. Ces changements étaient explicitement énoncés dans le rapport de la Commission.

Infographie 3 
Rapport de la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement, 1962

Conclusion

Un certain nombre de questions non présentées dans le présent article ont également donné lieu à des changements. Ces changements comprennent les enquêtes à participation volontaire, qui ont entraîné l'adoption de dispositions modifiant Loi sur la statistique en 1981, et l'accès aux données du recensement, qui a mené à des modifications visant la Loi sur la statistique en 2005. Toutefois, nous n'avons abordé que quelques-unes des principales forces du changement. L'élément commun à ces changements est leur présence dans l'espace public. Les lois relatives à la statistique sont bien plus que de simples outils pour les producteurs de données. Elles sont aussi une réponse à des besoins concrets découlant de l'évolution de la société.

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